章成 陸雨彤

航運(yùn)業(yè)碳排放問(wèn)題突出，綠色航運(yùn)作為推動(dòng)航運(yùn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重要途徑，正逐漸成為國(guó)際關(guān)注的焦點(diǎn)。在2005年，歐盟開(kāi)始推行全球首個(gè)碳排放交易系統(tǒng)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“EU-ETS”“ETS”）。從2024年起，EU-ETS覆蓋的行業(yè)將擴(kuò)大至航運(yùn)業(yè)。

EU-ETS階梯式適用于航運(yùn)業(yè)

EU-ETS是目前世界上最大的碳排放交易市場(chǎng)。EU-ETS以“總量控制與交易”為原則，為歐盟各成員國(guó)設(shè)立了碳減排目標(biāo)，并通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制鼓勵(lì)企業(yè)減少溫室氣體排放，能夠預(yù)先限制整體排放量。EU-ETS在歐盟內(nèi)部通過(guò)協(xié)議分擔(dān)碳減排任務(wù)，覆蓋能源、工業(yè)、交通等領(lǐng)域的溫室氣體排放，通過(guò)免費(fèi)發(fā)放和拍賣(mài)兩種方式向企業(yè)分配碳排放配額，并且免費(fèi)配額逐年減少，拍賣(mài)配額逐年增加，若碳排放量超過(guò)配額，則需要額外購(gòu)買(mǎi)超出部分。

歐盟將航運(yùn)業(yè)納入EU-ETS體系是其在綠色航運(yùn)方面加大步伐的重要措施，也是歐盟在復(fù)雜的國(guó)際形勢(shì)和內(nèi)部離心力量增強(qiáng)形勢(shì)下重塑自身競(jìng)爭(zhēng)力的選擇。從2024年至2027年，EU-ETS將逐步覆蓋歐盟航運(yùn)業(yè)，形成階梯式適用。在船舶的適用范圍上，2024年起適用于5000總噸及以上的貨船和客船，2025年起適用于低于5000總噸但不低于400總噸的貨船，2027年起適用于5000總噸及以上的海洋工程船舶。實(shí)施步驟為，航運(yùn)公司從2024年開(kāi)始記錄全年排放量，2025年應(yīng)繳納2024年報(bào)告排放量40%的排放配額，2026年應(yīng)繳納2025年報(bào)告排放量70%的排放配額，2027年及以后則為100%的排放配額。

EU-ETS適用于航運(yùn)業(yè)的地理范圍以航線為基礎(chǔ)，若船舶從歐盟成員國(guó)管轄范圍內(nèi)的港口出發(fā)并到達(dá)歐盟成員國(guó)管轄范圍內(nèi)港口，或在歐盟成員國(guó)管轄的港口內(nèi)，則需要計(jì)算全部排放量。若船舶從歐盟成員國(guó)管轄范圍內(nèi)的港口出發(fā)到達(dá)歐盟管轄以外的港口，或與之相反，則需要計(jì)算排放量的50%。需要報(bào)告排放量的船舶溫室氣體類(lèi)型包括二氧化碳、甲烷與一氧化二氮。

明確航運(yùn)業(yè)碳交易責(zé)任主體

在2024年3月1日發(fā)布的新修訂的2003/87/EC號(hào)指令中，EU-ETS對(duì)需要承擔(dān)溫室氣體排放責(zé)任的主體“航運(yùn)公司”進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定，包括船舶所有人，以及已從船舶所有人處取得船舶經(jīng)營(yíng)責(zé)任，并承擔(dān)《國(guó)際船舶安全營(yíng)運(yùn)和防止污染管理規(guī)則》相關(guān)義務(wù)和責(zé)任的船舶管理人和光船承租人。

由于在航運(yùn)業(yè)中船舶租賃較為普遍，船舶管理人、船舶所有人通常不是船舶的直接經(jīng)營(yíng)者，因此依據(jù)“污染者付費(fèi)”原則，二者不會(huì)是碳交易費(fèi)用的最終承擔(dān)者。船舶所有人應(yīng)與交易相對(duì)方簽署“授權(quán)書(shū)”，轉(zhuǎn)讓其在EU-ETS下的義務(wù)。承擔(dān)EU-ETS義務(wù)的“污染者”應(yīng)為決定購(gòu)買(mǎi)EU-ETS涉及燃料、航線運(yùn)營(yíng)等事項(xiàng)的一方。在實(shí)踐中，歐盟支持ETS義務(wù)的履行成本最終由燃料的購(gòu)買(mǎi)方或船舶的運(yùn)營(yíng)者承擔(dān)。當(dāng)船舶的實(shí)際運(yùn)營(yíng)者和船東因破產(chǎn)等無(wú)法承擔(dān)費(fèi)用的，船舶所有人可能會(huì)被認(rèn)定為最終責(zé)任人。

根據(jù)EU-ETS，航運(yùn)公司首先需要向主管機(jī)關(guān)申請(qǐng)開(kāi)立賬戶(hù)，一個(gè)航運(yùn)公司對(duì)應(yīng)一個(gè)主管機(jī)關(guān)和賬戶(hù)。不論航運(yùn)公司屬于哪個(gè)國(guó)家，其主管機(jī)關(guān)均須為歐盟成員國(guó)內(nèi)的國(guó)內(nèi)機(jī)關(guān)。目前，除了歐盟已公布的航運(yùn)公司及其主管?chē)?guó)，其他航運(yùn)公司可以根據(jù)4年內(nèi)?？看螖?shù)最多的歐盟成員國(guó)作為主管?chē)?guó)，若4年內(nèi)未?？?，則以第一次?？康臍W盟成員國(guó)為準(zhǔn)。其后的義務(wù)包括定期提交監(jiān)測(cè)計(jì)劃、上一年度公司船舶及公司總體的溫室氣體排放報(bào)告、繳納排放配額等。這些義務(wù)較為專(zhuān)業(yè)和復(fù)雜，在實(shí)際操作中交由船舶管理人履行更為便利，船舶管理人也可能會(huì)據(jù)此收取附加費(fèi)用。因此，不同的交易主體在未來(lái)有必要在船管協(xié)議、租船合同中添加EU-ETS條款，對(duì)責(zé)任和義務(wù)進(jìn)行合理分配。

2015年，歐盟建立了航運(yùn)業(yè)溫室氣體排放的監(jiān)測(cè)、報(bào)告與核查（monitoring，reporting and verification，以下簡(jiǎn)稱(chēng)“MRV”）制度。MRV是歐盟將EU-ETS適用于航運(yùn)業(yè)的早期準(zhǔn)備工作，將強(qiáng)制手段與市場(chǎng)機(jī)制相結(jié)合，形成了配套制度。MRV主要通過(guò)強(qiáng)制收集航運(yùn)公司內(nèi)部產(chǎn)生的溫室氣體排放數(shù)據(jù)并進(jìn)行核算，為碳減排計(jì)劃的執(zhí)行、碳配額的數(shù)量和價(jià)格提供可靠的數(shù)據(jù)支持。隨著EU-ETS擴(kuò)大適用于航運(yùn)業(yè)，MRV制度也進(jìn)行了同步修改，在船舶類(lèi)型以及溫室氣體類(lèi)型等方面修改至與EU-ETS的范圍相同。

EU-ETS適用于航運(yùn)業(yè)飽受爭(zhēng)議

目前，國(guó)際航運(yùn)領(lǐng)域尚未建立普遍的碳排放交易機(jī)制。但歐盟碳排放交易制度并不局限于歐盟內(nèi)部，將全球船舶納入EU-ETS和EU-MRV的機(jī)制之下屬于通過(guò)單邊行為為其他國(guó)家施加義務(wù)，引起了國(guó)際社會(huì)的反對(duì)。歐盟不僅對(duì)發(fā)生在歐盟境內(nèi)的船舶溫室氣體排放進(jìn)行管轄，也對(duì)發(fā)生在歐盟境外的船舶溫室氣體排放進(jìn)行管轄，構(gòu)成域外管轄，在國(guó)際法上的合法性存疑。對(duì)于船舶來(lái)說(shuō)，在歐盟海域外可能將受到船旗國(guó)、歐盟、國(guó)際航運(yùn)規(guī)則的三重管制壓力。

此外，歐盟將航運(yùn)業(yè)納入EU-ETS體系違背了國(guó)際環(huán)境法“共同但有區(qū)別”原則?！肮餐袇^(qū)別”原則要求在全球環(huán)境治理中發(fā)達(dá)國(guó)家承擔(dān)比發(fā)展中國(guó)家更大的責(zé)任，根據(jù)各國(guó)國(guó)情的不同采取適當(dāng)行動(dòng)和措施。不同國(guó)家、不同航運(yùn)公司的碳監(jiān)測(cè)、碳減排水平存在差異，而EU-ETS規(guī)則未對(duì)不同國(guó)家的國(guó)情和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平進(jìn)行區(qū)分。由于各國(guó)航運(yùn)企業(yè)的碳排放量、碳配額、碳信用等存在不確定性，且二氧化碳以及其他溫室氣體不同于一般工業(yè)排放，其排放源分散、移動(dòng)性強(qiáng)，且受到航行路線、船舶類(lèi)型、燃料種類(lèi)等多種因素的影響，對(duì)計(jì)量、監(jiān)測(cè)和報(bào)告航運(yùn)活動(dòng)中的碳排放量的技術(shù)手段和數(shù)據(jù)管理提出了極高要求。一方面，會(huì)給其他國(guó)家的政策帶來(lái)壓力，增加發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家之間的綠色壁壘。另一方面，會(huì)導(dǎo)致發(fā)展中國(guó)家的航運(yùn)公司承擔(dān)更高昂的減排責(zé)任和成本。

EU-ETS作為區(qū)域單邊立法背離了IMO的統(tǒng)籌管理。盡管EU-ETS和MRV制度在市場(chǎng)化措施、減排數(shù)據(jù)監(jiān)管方面具有一定的先進(jìn)性，可以通過(guò)影響IMO的規(guī)則制定提高國(guó)際航運(yùn)碳減排治理標(biāo)準(zhǔn)，但歐盟與IMO之間尚未建立制度間的銜接，使得國(guó)際綠色航運(yùn)治理規(guī)則碎片化，沖擊國(guó)際航運(yùn)碳減排多邊框架。一些船舶可能會(huì)通過(guò)購(gòu)買(mǎi)配額規(guī)避IMO排放標(biāo)準(zhǔn)。歐盟作為EU-ETS規(guī)則的制定者，掌握著規(guī)則和定價(jià)的主導(dǎo)權(quán)和優(yōu)先權(quán)。若EU-ETS的單邊定價(jià)本身無(wú)法與國(guó)際多邊市場(chǎng)兼容，反而會(huì)對(duì)發(fā)展中國(guó)家施加不公平的負(fù)擔(dān)。此外，EU-ETS作為市場(chǎng)手段通過(guò)定價(jià)交易的方式鼓勵(lì)各國(guó)企業(yè)減排，限定了排放總額但沒(méi)有規(guī)定具體減排措施的結(jié)果導(dǎo)向卻可能致使航運(yùn)公司采取繞航、在特定港口更換船舶的方式達(dá)到監(jiān)管統(tǒng)計(jì)上減排的結(jié)果。一些船舶為了避免掛靠歐盟港口，可能會(huì)行駛更長(zhǎng)的航程，排放更多的溫室氣體，并不一定能在實(shí)際上有效激發(fā)企業(yè)綠色轉(zhuǎn)型的主觀能動(dòng)性。

（作者單位：武漢大學(xué)中國(guó)邊界與海洋研究院）