□ 黃可而

外資審查是東道國(guó)針對(duì)外來(lái)投資設(shè)立的法律程序。隨著國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)格局深刻演變，加拿大作為外資審查制度的先行者，在近年來(lái)持續(xù)調(diào)整其外資審查規(guī)則。尤其是2024年《加拿大投資法》修正案通過(guò)后，愈加表現(xiàn)出寬泛性、模糊性、針對(duì)性強(qiáng)的特點(diǎn)，人為制造了貿(mào)易壁壘。

外資審查制度由來(lái)已久

加拿大外資審查制度由來(lái)已久。19世紀(jì)60年代，加拿大制造業(yè)、采礦業(yè)、石油業(yè)等重要經(jīng)濟(jì)部門(mén)被外國(guó)資本控制，加之受美國(guó)經(jīng)濟(jì)危機(jī)沖擊，加拿大國(guó)內(nèi)失業(yè)率大幅上升，國(guó)際收支嚴(yán)重失衡。在此背景下，加拿大外資審查制度1973年面世。直至2009年，加拿大外資審查僅限于凈效益審查，即審查外國(guó)投資是否對(duì)加拿大具有或可能產(chǎn)生效益。2009年，加拿大出臺(tái)《投資國(guó)家安全審查條例》，由此建立起“凈效益審查+國(guó)家安全審查”的雙重審查機(jī)制。

2020年以來(lái)，受新冠疫情及地緣政治環(huán)境變化等多重因素影響，加拿大外資審查規(guī)則進(jìn)入頻繁調(diào)整階段。加拿大先后發(fā)布多份政策聲明，結(jié)合《投資國(guó)家安全審查條例》的更新，擴(kuò)張審查范圍、細(xì)化審查標(biāo)準(zhǔn)、延長(zhǎng)審查時(shí)限。疫情結(jié)束后，加拿大包括強(qiáng)化關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)外資審查在內(nèi)的諸多規(guī)則也未有松動(dòng)，針對(duì)外資的嚴(yán)格審查趨于長(zhǎng)期化、常態(tài)化。2024年3月，《加拿大投資法》修正案（C-34法案）獲得批準(zhǔn)，完成立法程序，將加拿大外資審查規(guī)則改革推至高潮。這也被認(rèn)為是自2009年加拿大雙重審查機(jī)制確立以來(lái)外資審查制度的最大變革。

《加拿大投資法》修訂后，外資審查新規(guī)陸續(xù)施行。其中，首批規(guī)則已于2024年9月正式生效，包括：擴(kuò)大創(chuàng)新、科學(xué)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展部（ISED）部長(zhǎng)權(quán)限，使其有權(quán)延長(zhǎng)外資國(guó)家安全審查時(shí)限，有權(quán)在外資國(guó)家安全審查期間采取臨時(shí)措施；強(qiáng)化加拿大與盟國(guó)間關(guān)于外資審查的信息交流；規(guī)定關(guān)于外資審查決定的司法審查程序中的信息保護(hù)要求；細(xì)化凈效益審查要素以保護(hù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)和個(gè)人信息安全；提升審查透明度與問(wèn)責(zé)機(jī)制。未來(lái)，還將有一系列新規(guī)在規(guī)章修訂或解釋文件出臺(tái)后落地，包括：要求特定敏感領(lǐng)域的投資者提前備案；加重對(duì)違規(guī)行為的罰款力度；授權(quán)ISED部長(zhǎng)對(duì)所有國(guó)有企業(yè)投資進(jìn)行凈效益審查；基于投資者腐敗定罪事由對(duì)外資開(kāi)展國(guó)家安全審查；明確國(guó)家安全審查適用于資產(chǎn)收購(gòu)。

新規(guī)強(qiáng)化針對(duì)性審查

加拿大外資審查新規(guī)下，針對(duì)性審查愈發(fā)顯著，主要體現(xiàn)在程序特殊性、標(biāo)準(zhǔn)差異性和審查政治性。

第一，強(qiáng)化針對(duì)外國(guó)國(guó)有企業(yè)投資的審查。在新規(guī)出臺(tái)前，外國(guó)國(guó)有企業(yè)投資已是加拿大雙重審查機(jī)制的重點(diǎn)關(guān)注對(duì)象。任何外國(guó)國(guó)有企業(yè)投資均可能受到國(guó)家安全審查，其凈效益審查門(mén)檻也遠(yuǎn)低于非國(guó)有企業(yè)投資。新規(guī)進(jìn)一步擴(kuò)大了針對(duì)外國(guó)國(guó)有企業(yè)投資的凈效益審查范圍，授權(quán)ISED部長(zhǎng)審查低于凈效益審查門(mén)檻的外國(guó)國(guó)有企業(yè)投資。同時(shí)，新規(guī)將國(guó)家安全審查范圍擴(kuò)展至外國(guó)國(guó)有企業(yè)對(duì)在加經(jīng)營(yíng)實(shí)體所有資產(chǎn)的收購(gòu)交易，不論相關(guān)資產(chǎn)位于加拿大境內(nèi)或境外，這進(jìn)一步擴(kuò)張了加拿大外資審查規(guī)則的域外效力。此外，在加拿大外資審查制度下，前述針對(duì)性審查不但適用于傳統(tǒng)意義上的國(guó)有企業(yè)，還適用于“與外國(guó)政府關(guān)系密切或受外國(guó)政府指導(dǎo)的私人投資者”的投資，其模糊性與寬泛性加劇了審查泛化的風(fēng)險(xiǎn)。

第二，強(qiáng)化針對(duì)關(guān)鍵領(lǐng)域投資的審查。加拿大在2021年通過(guò)指南設(shè)立了多項(xiàng)清單，包括敏感技術(shù)、關(guān)鍵礦產(chǎn)資源和關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施，并強(qiáng)化相關(guān)領(lǐng)域的外資審查。隨著全球科技競(jìng)爭(zhēng)加劇，各國(guó)技術(shù)轉(zhuǎn)移和資源流失關(guān)切日益凸顯。加拿大外資審查新規(guī)一方面更新了既有清單內(nèi)容，另一方面擴(kuò)大了關(guān)鍵領(lǐng)域范圍。譬如，2024年3月，加拿大發(fā)布《針對(duì)交互性數(shù)字媒體領(lǐng)域的投資審查的政策聲明》，強(qiáng)調(diào)強(qiáng)化該領(lǐng)域外資審查，以防范信息操縱隱患。結(jié)合已公開(kāi)文件，相關(guān)隱患包括但不限于：敏感數(shù)據(jù)與隱私信息的跨境流動(dòng)、相關(guān)數(shù)據(jù)對(duì)于生成式AI發(fā)展的促進(jìn)作用、軍事和國(guó)家安全領(lǐng)域的情報(bào)泄露。

升級(jí)特定領(lǐng)域投資壁壘

當(dāng)前，中國(guó)在加拿大的直接投資存量累計(jì)逾百億美元。而在2018年4月至2024年3月間，加拿大政府依據(jù)《加拿大投資法》第25.3條所做的外資國(guó)家安全審查命令中，高達(dá)62%是針對(duì)中國(guó)投資者所做。隨著加拿大外資審查新規(guī)陸續(xù)落地，中企赴加投資面臨更高的法律合規(guī)成本與交易不確定性。

除沖擊中企赴加投資外，加拿大外資審查新規(guī)另一突出影響在于升級(jí)特定領(lǐng)域的投資壁壘。以礦業(yè)領(lǐng)域?yàn)槔?，?dāng)前，全球75%的礦業(yè)公司在加拿大注冊(cè)，近50%的上市礦業(yè)和礦產(chǎn)勘探公司位于加拿大，加拿大礦業(yè)投資審查強(qiáng)化將沖擊中企在加拿大乃至全球范圍內(nèi)的礦業(yè)投資活動(dòng)。2024年，碳一新能源對(duì)加拿大礦業(yè)公司SRG的投資案、紫金礦業(yè)對(duì)加拿大Solaris資源公司投資案先后終止，進(jìn)一步印證了礦業(yè)投資壁壘的升級(jí)態(tài)勢(shì)。這不僅導(dǎo)致中企推進(jìn)國(guó)際產(chǎn)業(yè)技術(shù)合作受限，還影響中國(guó)產(chǎn)業(yè)發(fā)展所需資源獲取，加劇供應(yīng)鏈風(fēng)險(xiǎn)。

最后，加拿大外資審查新規(guī)對(duì)盟國(guó)利益的考量也不容忽視。新規(guī)強(qiáng)調(diào)盟國(guó)間外資審查信息共享，且明確提出避免相同投資者在不同國(guó)家展開(kāi)涉及同一技術(shù)且存在國(guó)家安全隱患的投資活動(dòng)。隨著發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體間信息共享與標(biāo)準(zhǔn)趨同的強(qiáng)化，加拿大外資審查新規(guī)下，審查結(jié)果可能更多地反映盟國(guó)立場(chǎng)，以維護(hù)所謂“共同價(jià)值觀陣營(yíng)利益”。例如，加拿大在2023年2月禁止政府設(shè)備使用TikTok，在2024年11月終止TikTok在加業(yè)務(wù)，相關(guān)行動(dòng)與美國(guó)對(duì)TikTok采取的一系列措施高度關(guān)聯(lián)。總體而言，《加拿大投資法》修訂后，外資審查新規(guī)的影響是長(zhǎng)期性和持續(xù)性的。未來(lái)，隨著新一輪規(guī)則調(diào)整落地，仍需跟蹤關(guān)注其發(fā)展動(dòng)態(tài)。