□ 法治日報全媒體記者 劉欣

今年政府工作報告提出，堅持科學、民主、依法決策，加強政府立法審查，強化重大決策、規(guī)范性文件合法性審查。

備案審查是一項具有中國特色的憲法監(jiān)督制度，是保障憲法法律實施、維護國家法治統(tǒng)一的重要制度。法規(guī)規(guī)章備案審查是政府系統(tǒng)開展備案審查的重要內(nèi)容。

近年來，公民通過提起審查建議推動法規(guī)規(guī)章完善的情形越來越多，人民群眾與備案審查的聯(lián)系越來越緊密。代表委員們對“法規(guī)規(guī)章備案審查”也有所關(guān)注。

備案審查工作成效顯著

黨中央高度重視備案審查工作，多次就加強備案審查工作作出部署、提出要求。黨的二十大報告提出，完善和加強備案審查制度。黨的二十屆三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于進一步全面深化改革、推進中國式現(xiàn)代化的決定》強調(diào)完善合憲性審查、備案審查制度。

黨的十八大以來，我國法規(guī)規(guī)章備案審查工作取得顯著成效，對提高立法質(zhì)量、服務保障中心大局發(fā)揮了積極作用。司法部作為國務院備案審查工作機構(gòu)，負責地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章和部門規(guī)章的備案審查工作。今年1月召開的全國司法廳（局）長會議披露，2024年，司法部推進制定法規(guī)規(guī)章備案審查條例，共依法審查報送國務院備案的法規(guī)規(guī)章2115件。

全國政協(xié)委員、中國政法大學校長馬懷德認為，備案審查通過監(jiān)督糾錯傳導壓力落實責任，確保法規(guī)規(guī)章不踩“紅線”不越“底線”，力促憲法法律正確有效實施，以法治方式保證黨的路線方針政策的貫徹實施。

“備案審查既是一項政治性很強的法治工作，也是法治性很強的政治工作，要從維護國家法治統(tǒng)一的精神出發(fā)理解和認識備案審查工作的重要性，防止‘法出多門、政出多門’?！比珖f(xié)委員、寧夏寧人律師事務所主任劉建國認為，該制度對于加快實現(xiàn)左右銜接、上下貫通的系統(tǒng)性法治體系發(fā)揮著“助推器”的重要作用，凸顯了“以人民為中心”的核心要義，對發(fā)現(xiàn)深層次的法律問題打開了通道，為依法行政和法治政府建設提供了有力支撐。

2024年，施行于2002年1月1日的《法規(guī)規(guī)章備案條例》，在22年后迎來“升級”，對其修訂后形成的《法規(guī)規(guī)章備案審查條例》（以下簡稱《條例》），于2024年8月30日公布，自2024年11月1日起施行。

全國政協(xié)委員、中央黨校（國家行政學院）一級教授胡建淼說，《條例》進一步規(guī)范了法規(guī)規(guī)章備案審查工作，是落實“有件必備、有備必審、有錯必糾”工作要求，不斷提高備案審查能力和質(zhì)量，維護國家法治統(tǒng)一的重要舉措，為構(gòu)建全國統(tǒng)一大市場提供了有力法治保障。

全國人大代表，中華全國律師協(xié)會副會長、江蘇新高的律師事務所合伙人薛濟民說，《條例》的出臺，增強了維護國家法治統(tǒng)一的制度保障。通過嚴格落實《條例》有關(guān)要求，堅持“有件必備、有備必審、有錯必糾”，規(guī)范法規(guī)規(guī)章備案審查工作，有效避免法規(guī)規(guī)章與上位法不一致和相互沖突的問題。

各地開展有益探索實踐

為加強備案審查，各地也在積極開展有益探索和實踐，不僅為《條例》的出臺打下堅實基礎，也為進一步加強法規(guī)規(guī)章備案審查添磚加瓦。

比如，山東省司法廳借助政府立法研究服務基地的專業(yè)力量，建立了立法業(yè)務人員和政府立法研究服務基地專家雙重審查工作模式，分批次將2020年前現(xiàn)行有效的391件設區(qū)的市政府規(guī)章和2021年以來接收備案的132件設區(qū)的市政府規(guī)章，委托立法研究服務基地協(xié)助進行審查提出意見，對收到的審查建議，均進行研究處理，為保證備案審查工作質(zhì)量提供了有力支持。

江蘇省司法廳將全過程人民民主理念融入備案審查監(jiān)督機制，強化人民群眾對立法工作的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)、監(jiān)督權(quán)，回應社會關(guān)切，提升知曉率和滿意度。通過信息化手段拓展群眾參與評價規(guī)章的途徑，并將評價結(jié)果作為規(guī)章實施效果評估、行政機關(guān)改進工作的重要參考依據(jù)。

河南省司法廳聚焦人民群眾關(guān)心關(guān)注的熱點難點，強化上下聯(lián)動、溝通協(xié)調(diào)，持續(xù)提升備案審查質(zhì)效。有效回應人民群眾關(guān)切，增強人民群眾獲得感，對涉及公平競爭類，供水、供熱、供氣等民生保障類以及消防等安全管理類規(guī)章開展專項備案審查。

劉建國認為，備案審查工作機構(gòu)在備案審查時應重點關(guān)注《條例》新增修訂的內(nèi)容，做到按時報備不拖延，堅持全面審查不遺漏，具體來說就是在政治性審查方面要重點審查法規(guī)規(guī)章是否符合黨中央、國務院的重大決策部署和國家重大改革方向，確保與國家政策方向一致；合法性審查方面應重點關(guān)注是否超越制定權(quán)限、下位法是否違反上位法、是否違背法定程序；適當性審查方面應重點審查規(guī)章規(guī)定的措施是否符合立法目的和實際情況，是否合理可行，避免“一刀切”或損害營商環(huán)境；在協(xié)調(diào)性審查方面注意審查地方性法規(guī)與部門規(guī)章、不同規(guī)章之間對同一事項的規(guī)定是否一致，存在沖突時需提出協(xié)調(diào)處理意見。

助力構(gòu)建全國統(tǒng)一大市場

加強法規(guī)規(guī)章備案審查，切實維護國家法治統(tǒng)一，離不開對《條例》的落實。

胡建淼建議，要重點關(guān)注地方和部門立法與上位法不一致、影響全國統(tǒng)一大市場、損害營商環(huán)境等問題，加強對產(chǎn)權(quán)保護、市場準入、公平競爭等重點領域法規(guī)規(guī)章的備案審查和問題研究，視情況開展聯(lián)合審查、專項審查，著力破除地方保護和市場分割，助力構(gòu)建全國統(tǒng)一大市場、優(yōu)化營商環(huán)境。

同時，需要配套地方制度的發(fā)展完善。按照《條例》要求，省、自治區(qū)人民政府有必要盡快修訂或者出臺具體制度，以落實好對設區(qū)的市、自治州政府規(guī)章的備案審查職責，并同步解決好與其他備案審查機制的銜接問題。

劉建國認為，落實《條例》要通過制度完善、技術(shù)賦能、公眾參與、跨部門協(xié)作等多維度，強化執(zhí)行剛性，壓實各方責任；創(chuàng)新公眾參與機制，拓寬社會監(jiān)督渠道；加強能力建設，培育專業(yè)隊伍。

其中，在強化執(zhí)行剛性，壓實各方責任方面，劉建國建議建立制定機關(guān)“一把手”負責制，將備案審查納入法治政府建設考核，對逾期未備案的單位約談主要負責人。探索推行“備案審查信用檔案”，記錄各地區(qū)、各部門的備案及時率、糾錯完成率等數(shù)據(jù)，作為政策支持和評優(yōu)評先的參考依據(jù)。

黨的二十屆三中全會強調(diào)“構(gòu)建全國統(tǒng)一大市場”。全國政協(xié)委員，中華全國律師協(xié)會監(jiān)事長、國浩律師（上海）事務所合伙人呂紅兵認為，在此過程中，應深化立法領域改革，完善備案審查制度，推進加快全國統(tǒng)一大市場建設。

“從實踐中發(fā)現(xiàn)，地方上有些規(guī)范性文件存在有地方保護、市場分割、指定交易、不當競爭等突出問題，影響全國統(tǒng)一大市場構(gòu)建，有損國家法治統(tǒng)一性?！眳渭t兵說。

為此，呂紅兵建議，在實施《條例》的同時，盡快出臺行政規(guī)范性文件管理有關(guān)行政法規(guī)。短期而言，應嚴格實施《國務院辦公廳關(guān)于全面推行行政規(guī)范性文件合法性審核機制的指導意見》，加大對行政規(guī)范性文件的審核力度，真正做到“有件必備、有備必審、有錯必糾”。從長計議，則應加快制定統(tǒng)一的行政規(guī)范性文件制定程序條例。對影響面廣、情況復雜、社會關(guān)注度高的行政規(guī)范性文件，應采取召開座談會、論證會等方式聽取有關(guān)方面尤其是基層人民群眾的意見，并充分發(fā)揮政府法律顧問、專家學者、社會組織的專業(yè)性和獨立性功能。