法治日報全媒體記者 趙晨熙

法律的生命力在于實施。3月28日至3月31日,全國人大常委會副委員長沈躍躍率全國人大常委會環(huán)境保護(hù)法執(zhí)法檢查組在寧夏回族自治區(qū)開展執(zhí)法檢查。在執(zhí)法檢查中,沈躍躍強調(diào),各級政府和有關(guān)方面要嚴(yán)格依法履職、依法監(jiān)管、依法治理,加大執(zhí)法和司法力度,嚴(yán)懲重處環(huán)境違法犯罪行為,用法律的武器、法治的力量守護(hù)綠水青山。

執(zhí)法檢查組副組長、全國人大環(huán)資委副主任委員李錦斌在介紹此次執(zhí)法檢查的目的和工作內(nèi)容時指出,本次執(zhí)法檢查的重點內(nèi)容包括檢查環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管情況和行政執(zhí)法與刑事司法銜接等情況,發(fā)現(xiàn)法律實施中存在的主要問題和原因,深入推進(jìn)法律實施,提出修改完善法律的意見建議。

推進(jìn)環(huán)境資源審判專業(yè)發(fā)展

“寧夏不斷提升環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法效能,推進(jìn)環(huán)境保護(hù)法及配套法規(guī)制度和政策措施的執(zhí)行,嚴(yán)肅查處各類環(huán)境違法行為?！痹谙驁?zhí)法檢查組匯報工作情況時,寧夏回族自治區(qū)副主席劉可為介紹說,2015年至2021年,寧夏共立案查處環(huán)境違法案件4421件,罰款4.26億元。實施“雙隨機、一公開”監(jiān)管污染源18960家(次),隨機抽查發(fā)現(xiàn)并查處違法問題2080個,通過非現(xiàn)場監(jiān)管執(zhí)法發(fā)現(xiàn)違法行為517個,立案處罰53件,開展幫扶3730家(次)。同時,全面推進(jìn)實施生態(tài)環(huán)境執(zhí)法正面清單,將505家企業(yè)納入監(jiān)督執(zhí)法正面清單。

“要以推進(jìn)環(huán)境資源審判專業(yè)化為抓手,全面加強生態(tài)環(huán)境司法保護(hù),為寧夏黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展先行區(qū)建設(shè)提供更好的司法服務(wù)與保障?！睂幭幕刈遄灾螀^(qū)高級人民法院副院長李帆介紹說,2019年至2022年3月,全區(qū)法院共受理一審環(huán)資案件9715件,結(jié)案9454件。

為推動環(huán)資審判體制機制建設(shè),寧夏高院出臺了《關(guān)于在全區(qū)法院實行環(huán)境資源類案件集中管轄的方案》等規(guī)定,自2021年1月1日起對環(huán)資案件實行跨區(qū)劃集中管轄。同時,在銀川鐵路法院增設(shè)環(huán)境資源審判庭,在寧夏高院、銀川中院、中衛(wèi)中院、固原中院、涇源縣法院、中衛(wèi)市沙坡頭區(qū)法院業(yè)務(wù)審判庭加掛環(huán)境資源審判庭牌子。

基層執(zhí)法監(jiān)管能力仍存不足

盡管寧夏在打擊環(huán)境違法案件上取得了一定成效,但實踐中,基層執(zhí)法監(jiān)管能力不足的問題也在不斷凸顯。劉可為說,特別是環(huán)保機構(gòu)“垂改”以后,基層執(zhí)法力量與日益繁重的生態(tài)環(huán)境監(jiān)管任務(wù)不相匹配。

對于基層執(zhí)法能力不足問題,寧夏回族自治區(qū)水利廳廳長朱云深有體會,他以水利部門為例稱,當(dāng)前寧夏水利基層部門執(zhí)法隊伍人員少,法律知識欠缺,執(zhí)法能力弱,執(zhí)法隊伍年齡偏大,取得執(zhí)法證的人員少,在涉水糾紛中無法開展執(zhí)法辦案工作。此外,由于水利行業(yè)涉及管理范圍大,無專用執(zhí)法車輛,專業(yè)執(zhí)法設(shè)備少等因素也導(dǎo)致巡查不能及時到位,問題難以及時發(fā)現(xiàn)并制止。

“水行政執(zhí)法隊伍與綜合執(zhí)法部門責(zé)權(quán)不清也是一大問題?！敝煸浦赋?近幾年隨著綜合執(zhí)法改革不斷深入,部分水利部門的行政執(zhí)法權(quán)劃轉(zhuǎn)至綜合執(zhí)法部門,比如,銀川市本級及所轄縣(區(qū))水行政執(zhí)法事項全部劃歸當(dāng)?shù)鼐C合執(zhí)法局,導(dǎo)致本級部門沒有執(zhí)法權(quán)限,只有對行業(yè)業(yè)務(wù)進(jìn)行指導(dǎo)和日常監(jiān)管,對發(fā)現(xiàn)的涉水違法線索只能移交至綜合執(zhí)法機構(gòu),導(dǎo)致行業(yè)監(jiān)管力量薄弱、監(jiān)管缺位。

“環(huán)境保護(hù)法中的‘環(huán)境’是指影響人類生存和發(fā)展的各種天然的和經(jīng)過人工改造的自然因素的總體,單一破壞環(huán)境違法行為可能破壞多個自然因素,例如破壞自然環(huán)境涉及森林、草原、濕地等生態(tài)系統(tǒng)和野生動植物、自然以及人文遺跡等多個要素,因此具體工作中需要不同的管理部門共同參與執(zhí)法。”寧夏回族自治區(qū)林業(yè)和草原局局長徐慶林發(fā)現(xiàn),當(dāng)前在多部門聯(lián)合執(zhí)法方面還有待加強。環(huán)境保護(hù)法中規(guī)定“縣級以上人民政府有關(guān)部門負(fù)責(zé)環(huán)境保護(hù)工作監(jiān)督管理”,這需要在具體執(zhí)法過程中充分發(fā)揮政府作用,形成多部門配合聯(lián)動,但當(dāng)前的執(zhí)法工作中仍是單一執(zhí)法主體較多,多部門聯(lián)合、共同執(zhí)法尚需加強。

對此,劉可為指出,寧夏要持續(xù)加強生態(tài)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法,繼續(xù)做好垂直管理改革“后半篇”文章,以強化基層執(zhí)法為重點,充實執(zhí)法力量、健全執(zhí)法體系,推動形成條塊結(jié)合、各司其職、權(quán)責(zé)明確、保障有力、權(quán)威高效的生態(tài)環(huán)保管理體制,確保環(huán)境執(zhí)法的獨立性、權(quán)威性和有效性。

建議降低被侵權(quán)人證明標(biāo)準(zhǔn)

2015年施行的修訂后的環(huán)境保護(hù)法確立了環(huán)境公益訴訟制度,第五十八條規(guī)定,對污染環(huán)境、破壞生態(tài),損害社會公共利益的行為,符合條件的社會組織可以向人民法院提起訴訟,人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理。提起訴訟的社會組織不得通過訴訟牟取經(jīng)濟利益。

“2019年至2021年底,寧夏各級檢察機關(guān)共辦理公益訴訟起訴案件63件?！睂幭幕刈遄灾螀^(qū)人民檢察院檢委會專職委員陳錄介紹說,全區(qū)檢察機關(guān)先后部署開展了土壤污染防治、濕地保護(hù)、“攜手清四亂、保護(hù)母親河”“公益訴訟守護(hù)美好生活”等專項行動,依托專項活動推動生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域公益訴訟案件辦理。通過近年來的檢察公益訴訟工作,自治區(qū)檢察機關(guān)在資源保護(hù)領(lǐng)域督促恢復(fù)被損毀的國有林地1.85萬畝;清理污染和非法占用河道439公里;督促回收和清理生產(chǎn)類固體廢物76.9萬噸。

但在銀川市人大代表、國浩律師(銀川)事務(wù)所主任柳向陽看來,目前公益訴訟推進(jìn)實施的力度、廣度、深度仍然不夠,他建議多渠道深入推進(jìn),更加充分發(fā)揮環(huán)境公益訴訟制度的價值。

“民法典第一千二百三十二條規(guī)定,侵權(quán)人違反法律規(guī)定故意污染環(huán)境、破壞生態(tài)造成嚴(yán)重后果的,被侵權(quán)人有權(quán)請求相應(yīng)的懲罰性賠償。但第一千二百三十五條沒有明確規(guī)定,對公益訴訟主體可以主張的有關(guān)損失是否可以適用懲罰性賠償?！睂Υ?柳向陽建議,針對“生態(tài)環(huán)境功能階段性或永久性損害造成的損失”這類嚴(yán)重情形,應(yīng)考慮在司法實踐中可以引導(dǎo)適用懲罰性賠償,以提高法律威懾力,更好地推進(jìn)環(huán)境保護(hù)工作。

《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境侵權(quán)責(zé)任糾紛案件適用法律若干問題的解釋》是目前審理環(huán)境侵權(quán)責(zé)任糾紛的主要司法解釋,但柳向陽注意到,該解釋要求被侵權(quán)人要證明侵權(quán)人排放的污染物或者其次生污染物、破壞生態(tài)行為與損害之間具有關(guān)聯(lián)性。他認(rèn)為這超出了一般受害者舉證能力的范圍,建議降低被侵權(quán)人的證明標(biāo)準(zhǔn)。

此外,柳向陽在司法實踐中發(fā)現(xiàn),當(dāng)前對環(huán)境保護(hù)懲罰性賠償?shù)倪m用程度不夠,基本還是沿用實際損失的填平原則確定賠償,他建議加大懲罰性賠償?shù)倪m用及類似案例的推廣。

針對這些修法建議,執(zhí)法檢查組表示將會認(rèn)真研究,加強法律實施薄弱環(huán)節(jié)建設(shè),補短板、強弱項,依法推進(jìn)環(huán)境保護(hù)工作全面提升。