法治日報全媒體記者 張維

和北京市司法局行政復議應訴綜合處處長龐雷初次打交道,首先感覺到的是壓力。

他的工作非常繁忙,很難約到他采訪;他的坐姿多是正襟危坐,面色嚴肅時居多;文字表達極為嚴謹……

然而,這也正是行政復議人的真實狀態(tài)。

他的忙碌,是黨的十八大以來我國行政復議事業(yè)蓬勃發(fā)展的縮影——從2012年的11萬件猛增到2021年的約26萬件,曾經(jīng)“大信訪、中訴訟、小復議”官民糾紛化解格局悄然改變,不少地方的行政復議、行政訴訟、信訪數(shù)量呈現(xiàn)“一升一穩(wěn)一降”的發(fā)展趨勢。

他的嚴肅嚴謹,是身為裁判者面對違法行政行為勇于說“不”的嚴格監(jiān)督姿態(tài),是堅決維護人民權益、為民主持公道的特有氣場,是行政復議人依法審查、有錯必糾的法律職業(yè)精神的體現(xiàn)。

龐雷是全國行政復議戰(zhàn)線上的一名“老兵”,他在這條戰(zhàn)線上已經(jīng)奮斗了整整20年。在他看來,行政復議人都有著一種孜孜以求的探索、創(chuàng)新、擔當、奮進精神,有著以人為本、復議為民的情懷,能夠把黨和政府與人民群眾的血肉聯(lián)系體現(xiàn)在實處,他對自己作為其中一員感到驕傲。

實踐證明,行政復議制度運行以來,有效實現(xiàn)了依法救濟公民、法人和其他組織的合法權益這一目標,并擔當起兩大功能:充分發(fā)揮化解行政爭議主渠道作用;“刀刃向內”監(jiān)督依法行政,促進法治政府建設。尤其是在黨的十八大以來,全國各級行政復議機關始終堅持黨的領導,堅持以人民為中心,充分發(fā)揮行政復議“公正高效、便民為民”的制度優(yōu)勢,嚴格依法辦案、有錯必糾,取得了積極成效。

主動請纓堅守一線

用心做好接待工作

在司法行政系統(tǒng),龐雷是名人?！昂軐I(yè)”“很資深”“能力很強”“人很好”等是大家對他的一致評價。

他是司法行政領域的標桿式人物。在去年9月15日中宣部舉行的中外記者見面會上,他作為司法行政領域的黨員代表之一,與中外記者見面交流。2022年7月,龐雷被人力資源和社會保障部、司法部授予“全國司法行政系統(tǒng)先進工作者”稱號。

“能有今天的成長真是很幸運?！饼嬂谆貞浧鹱约簭氖滦姓妥h“最初的模樣”時頗為感慨。

他用了一句“對辦案不知所措”來形容彼時的自己。

“那時候領導給我講了行政復議是什么,講得很細。他說是重要的法律監(jiān)督制度,是解決‘民告官’爭議的重要救濟途徑,零收費、低門檻,能實質性化解行政爭議,既審查行政行為的合法性又審查行政行為的合理性,還能對具體行政行為所依據(jù)的‘紅頭文件’進行審查?！饼嬂渍f,起初他沒有太在意,覺得自己是法科生,畢業(yè)于中國政法大學,并且獲得了國內、國外兩個碩士學位,因此自信滿滿,認為做好這項工作不在話下。

但馬上他就迎來了自己的“尷尬時刻”。雖然過去了很多年,但說起細節(jié)來龐雷依然記憶猶新?！澳谴问俏沂状为毩⒔哟?申請人是一位老大爺,接待完后他起身離開接待室,人還沒走出門,我就把燈給關上了。當時的接待室是沒有窗戶的,屋里很黑,老大爺看不清楚,馬上就發(fā)起火來?！?/p>

龐雷趕緊向這位老大爺?shù)狼?。龐雷說,這件事情讓他深切地感受到,待人接物是行政復議工作人員需要上的第一課。

龐雷后來總結道:“行政復議是面向社會提供法律服務的重要崗位,善于想群眾之所想、急群眾之所急,設身處地為當事人著想是對行政復議人員的基本要求,是行政復議人員的基本功,也是行政復議人員堅持黨性原則的基本體現(xiàn)?！?/p>

為此,龐雷主動請纓,多年堅守在市政府行政復議接待室工作一線。在幾年的時間里,迅速從一名青澀的小伙子成長為具有嫻熟經(jīng)驗的接待室負責人。

“那個時候年輕,但所幸沒有把下班后的時間用來玩游戲、刷手機,沒有流連于歌廳、酒吧、游戲廳。”如今回想起當時的辛苦,龐雷覺得非常值得,“對一項事業(yè)的時間精力投入,是決定能否成為行業(yè)骨干的基礎性甚至決定性因素。你年輕時付出了什么,直接決定后來收獲什么”。

他也很快從工作中體會到了成就感。一次,一位退休老人乘坐兩個小時的公交車來到他的接待室,隨身攜帶了一小紙箱皺巴巴的材料要求行政復議。

盡管材料龐雜、老人很多時候也講述不清楚,但龐雷很耐心地用了兩個多小時的時間,認真聽老人講述他家宅基地被違規(guī)認定為違法建設并被強拆的遭遇,然后幫助他分析案情。老人此前長期上訪,后來聽人說可以復議試試,他就來了。

可當時已經(jīng)超過了通常為60日的申請行政復議法定期限。怎么辦?龐雷很想幫老人解決難題。他細致地逐項幫助老人梳理分析材料,尋求解決糾紛的途徑。

功夫不負有心人,他發(fā)現(xiàn)鎮(zhèn)政府在作出強拆決定書時,并沒有按規(guī)定告知行政管理相對人申請行政復議的權利,而老人是剛得知還有申請行政復議這一渠道,且距離知道強拆決定書內容之日起尚未超過當時兩年的最長保護期。

于是,龐雷指導幫助老人準備了行政復議申請書等材料,并建議老人向所在區(qū)政府提交了行政復議申請。后來,區(qū)政府依法撤銷了鎮(zhèn)政府的強制拆除決定,維護了老人的合法權益。

這一結果讓龐雷感到非常振奮。善于思考的他也由此事例敏銳地覺察到,公民個體能否充分行使法律所賦予的權利,受到其收入、年齡和文化程度的直接影響?！拔幕潭群蛡€人收入越低、年齡越高的申請人認為行政復議過程越困難、難度越大。這表明,對低收入、老年人、受教育程度低群體的服務與宣傳非常重要?！饼嬂渍f。

為此,在龐雷帶領下的北京市政府行政復議接待室,開始把這一部分群體作為重點關注對象,創(chuàng)建了完善的行政復議接待工作體系,滿腔熱忱地接待每一位來訪申請人、接聽每一個咨詢電話,從一句問候、一副笑容、一杯水乃至一支筆、一張紙、一張宣傳卡片等入手,努力幫助申請人解決各類問題,給申請人傳遞來自行政復議人的溫暖,讓他們感受到復議工作的可信賴。

漸漸地,接待室的故事開始廣為流傳。很多人都覺得這種能日復一日堅持下來的熱情接待,是一件不簡單的事情。但龐雷說不難,“簡單來說就是要用心,學會共情,把來訪申請人當作自己的家人、朋友,急他人之所急,千方百計幫助解決或者化解申請人遇到的問題”。

及時糾正違法行為

辦理一案規(guī)范一片

在接待立案一線工作多年后,龐雷轉到了辦案崗位——他也期待辦案。

行政復議對他來說,還有滿滿的情懷?！斑@是解決‘民告官’行政爭議的重要救濟途徑,是與行政訴訟并行的重要法律制度,具有公正高效、便民為民的制度優(yōu)勢,是解決行政爭議的主要渠道,也是全面推進依法行政、建設法治政府的重要抓手。”每次說起行政復議的特點,龐雷都充滿了感情。

情懷之外,也是挑戰(zhàn)。龐雷需要每年直接辦理或者指導辦理數(shù)百件行政復議案件,其中不乏棘手難題,“很多是涉及城市建設、城市管理以及經(jīng)濟領域、民生領域的疑難復雜案件”。

但這反而激發(fā)了龐雷探索的熱情,他認為“行政復議申請人的訴求不是一成不變的,而是多樣的,一名優(yōu)秀的行政復議人員必須是化解行政爭議的‘多面手’”。

有調查顯示,21%的申請人是“為了讓政府依法行政、推動法治建設”而申請復議。龐雷說,這意味著1/5的復議申請人為自身行為賦予了更為抽象和更高層次的意義。申請復議動機可以分為“利”和“權”兩個層面,后者相對來說意味著社會法律意識的提高,對復議有了更高的期待,這也對復議工作提出了更高的要求。“對于此類申請人,行政復議人員必須善于從‘利’和‘權’兩個層面回應申請人的訴求。”

一次,一位申請人向北京市文化市場行政執(zhí)法總隊舉報,市場上出現(xiàn)的兒童讀物沒有正確區(qū)分動物性別,“將母牛、公牛統(tǒng)一說成?！?對兒童造成誤導。北京市文化市場行政執(zhí)法總隊未及時對其舉報予以回復,申請人認為其行政不作為,就此提出行政復議申請。

龐雷審查后發(fā)現(xiàn),申請人作為讀者,在書店購買上述兒童讀物。盡管申請人的訴求具有一定的“公益”屬性,且屬于對文字認識和理解的問題,但他畢竟是兒童讀物的購買者,提出舉報,即便其實質訴求可能不成立,也享有依法得到回復的程序性權利。

對此,龐雷沒有簡單地不予受理,而是與市文化市場行政執(zhí)法總隊聯(lián)系,做好對申請人的溝通與答復工作,申請人最終撤回行政復議申請。

“實踐中,在很多投訴舉報類案件里,申請人的自身利益也摻雜其中,我們在處理此類案件時,要采取非常審慎的態(tài)度去判斷與把握利害關系,堅持無法判斷先行受理的原則,盡最大可能保障當事人的行政復議救濟權利?！饼嬂渍f。

實踐中,也有的申請人要求審查的具體行政行為與其實際利益并無直接關聯(lián),甚至申請人在對其他類型行政行為不服而提出行政復議的過程中,連帶地提出政府信息公開申請,進而引發(fā)循環(huán)復議。這一現(xiàn)象也引起了龐雷的關注。

龐雷認為,需要在依法審查的同時,善于從紛繁復雜的表象中找準問題的要害,作出最佳的判斷和處理。在行政爭議的表象之下,實際上是申請人對其切身利益的關注,這就要求承辦人善于運用調解協(xié)調等手段,促進實質性化解行政爭議。

龐雷曾主辦一起兩個小區(qū)居民因小區(qū)綠地面積和邊界爭議引發(fā)的行政復議案件。當時,其中一個小區(qū)的居民認為,另外一個小區(qū)的綠地侵占了本小區(qū)的綠地面積,于是向相關部門反映,并且提出了大量的政府信息公開申請,進而對于政府信息公開答復又提出行政復議,循環(huán)往復產(chǎn)生了大量的連帶案件。

顯然,這一系列案件法律關系復雜,既涉及民事法律關系又涉及行政法律關系,夾雜著政府信息公開等相關工作;案件又屬于重大的群體性案件,涉及兩個小區(qū)的重大利益,矛盾糾紛復雜,處理難度很大。

但這難不倒龐雷。他從復雜的案件中抽絲剝繭,經(jīng)過仔細分析,判斷出引發(fā)雙方爭議的實質原因是兩塊綠地邊界可能存在重疊。果不其然,經(jīng)調取相應的規(guī)劃檔案,發(fā)現(xiàn)區(qū)級規(guī)劃部門在提出建設用地規(guī)劃設計條件時,在用地范圍上有一定重疊。

經(jīng)龐雷和其同事反復溝通協(xié)調,規(guī)劃部門調整了相應的用地范圍,重新確定了兩個小區(qū)綠地的邊界,就此徹底解決了兩個小區(qū)多年的關于綠地面積的爭議,實現(xiàn)了行政爭議的實質性化解,有效維護了社會穩(wěn)定和居民和諧。

“這是一個非常有代表性的案例。我們必須善于運用法律審查、行政資源的運用、溝通協(xié)調等手段,成為化解行政爭議的‘多面手’,打好組合拳?！饼嬂咨钣懈杏|地說。

行政不作為案件是行政復議審理的重點難點類型之一。

“僅僅作出法定的行政行為形式,但是沒有積極采取措施實現(xiàn)行政行為法定目的的,依然構成不履行法定職責?！饼嬂渍J為,要對行政不作為案件堅持全面審查,從規(guī)范構建的角度看待行政程序問題,用依法充分履職的標準衡量案件,促進依法履職并對申請人訴求進行充分考量和有效回應。

一次,一家公司請求北京市政府某部門依法履行監(jiān)管職責,該部門對監(jiān)管對象作出《責令整改通知書》,該公司不滿意,認為履責不到位,提出行政復議申請。

龐雷審查后發(fā)現(xiàn),被申請人雖已向監(jiān)管對象作出《責令整改通知書》,但未對整改范圍、方式和期限作出限定,亦未對整改情況進行有效核實。在他看來,該部門的履責行為未達到法律規(guī)定的“責令”程度,缺乏約束力和執(zhí)行力,因而不能證明其已依法履行相應職責。

有鑒于此,龐雷專門組織該部門有關負責人、法院行政庭負責人和專家學者進行研討,厘清履行相關職責的法律邊界和工作標準,出臺會議紀要指導今后的工作,有力規(guī)范了該部門的行政執(zhí)法行為。

龐雷在辦案中體會到,行政復議具有強大的監(jiān)督效能,能夠將違法的行政行為逼到墻角、觸到痛點、督到實處,不僅能及時有效糾正違法的行政行為,還充分發(fā)揮了“辦理一案、規(guī)范一片”的重要作用。

“行政復議制度的價值不僅在于消弭分歧、化解爭議,更在于確立規(guī)則、構建秩序。從表面上看,通過法律渠道解決行政爭議的行政成本略高,但其中既包含解決糾紛成本,也有秩序構建成本,這是全面推進法治社會建設的必然成本?！饼嬂渍f。

總結經(jīng)驗銳意進取

積極完善辦案規(guī)程

龐雷是化解行政爭議的實干家,也是行政復議的研究者。在他手中,一系列制度建立起來,一系列理論成果產(chǎn)生。

他曾牽頭推進北京市行政復議工作規(guī)范化建設。2013年,龐雷領導組織研發(fā)了具有當時全國先進水平的行政復議信息化管理系統(tǒng),能夠自動生成行政復議接待筆錄、送達地址確認書、接轉材料清單等,為群眾提供規(guī)范便捷的接待服務,便利了申請人提出行政復議申請。

他牽頭開展課題研究,完善了行政復議案件、行政應訴案件辦案規(guī)程,推進了北京市人民政府行政復議接待室標準化建設,組織開展了北京市行政復議工作制度體系研究,制定了30余份行政復議應訴工作制度,圍繞土地、城市管理、市場監(jiān)管、信息公開等類型的案件制定辦案標準和審查要點,發(fā)揮了重要的辦案規(guī)范和指導作用。

他撰寫的《行政復議化解行政爭議類型化研究》一文,在司法部行政復議與應訴局和中國法學會行政法學研究會聯(lián)合開展的首屆“全國行政復議優(yōu)秀論文”評選活動中獲得一等獎。

他的這種愛研究愛探索的精神,還伴隨他在掛職新疆生產(chǎn)建設兵團司法局政策法規(guī)處處長期間,給當?shù)胤ㄖ喂ぷ鲙砹朔e極變化。龐雷幫助新疆生產(chǎn)建設兵團建立完善了完整的行政復議應訴工作制度體系,推動兵團在全國較早成立了行政復議咨詢委員會,培養(yǎng)了大量行政復議工作人員。

在那里,他完成了19項依法行政制度建設任務,幫助兵團在規(guī)范性文件管理、行政執(zhí)法監(jiān)督、行政復議應訴等重點工作領域構建了完整的制度體系。首次開展了行政復議專家審議、案例點評、案卷評查和優(yōu)秀文書評比活動,培養(yǎng)帶動了一批本地業(yè)務骨干,在打基礎、利長遠、傳幫帶方面發(fā)揮了關鍵的作用。因為援疆工作成績突出,龐雷被司法部通報表揚并授予個人三等功,被兵團司法局授予個人二等功。

他還完善了行政復議案前和解、案中調解制度。為促進案件和解工作更多的開展,針對案件和解工作期限短、工作時間少的問題,龐雷在案前和解制度中創(chuàng)造性地規(guī)定:由當事人與接待人員約定案前和解工作期限,并明確案前和解工作期限不計入行政復議案件辦理期限,確保案前和解工作依法有序開展。

北京市行政復議案前和解工作這一小小的制度創(chuàng)新,受到司法部行政復議與應訴局的肯定,并將該規(guī)定吸收至行政復議法實施條例修訂征求意見稿中。

總結多年的行政復議調解工作經(jīng)驗,龐雷有許多獨到的觀點:必須堅持依法有效化解社會矛盾原則,保證行政復議法治的底色,強化法治軌道上調解,不僭越法治的紅線;要探索全周期治理,實現(xiàn)行政爭議和矛盾糾紛的案前、案中、案后全周期的治理;要在行政復議窗口或者其他行政管理業(yè)務窗口探索試點一站式糾紛化解體系,特別是在矛盾糾紛多發(fā)領域,把行政復議化解行政爭議與規(guī)范行政管理活動的作用發(fā)揮出來,實現(xiàn)訴源治理;核心是發(fā)揚和為貴文化傳統(tǒng),堅持新時代“楓橋經(jīng)驗”,發(fā)揮調解的第一道防線的作用,堅持矛盾不上交,就地解決,確保社會和諧穩(wěn)定。

還有很多問題縈繞在他心間:面對行政復議工作已經(jīng)進入深水區(qū)和快車道的客觀現(xiàn)實,難點、重點和痛點凸顯,亟須攻堅克難。如何結合新的時代背景和社會條件找準行政復議的功能定位?如何通過對行政復議的流程再造,促進行政爭議的實質性化解?如何有效發(fā)揮專家學者和專業(yè)部門的作用,提高辦案質量和公信力?如何將行政復議人員融入法律職業(yè)共同體,建設革命化、職業(yè)化、專業(yè)化的行政復議隊伍?

在他看來,這些都需要理論和實務部門共同探索。

如今,行政復議體制改革正在全國推進,龐雷又面臨著新的時代課題。

龐雷用5個關鍵字來形容他所理解的行政復議體制改革的目的:

一是“快”,更加快捷地找準行政復議機關;優(yōu)化行政復議資源配置,更加專業(yè)化快捷辦案;社會糾紛解決得快,更多復議前置、更寬的復議范圍、相對少的辦案時間、更加靈活有效的壓力傳導和倒逼機制。

二是“省”,解決糾紛的成本節(jié)省,司法和可容納社會成本的節(jié)省,通過完善實質性化解行政爭議的行政復議決定形式,強化變更和責令履行等實質性改變決定形式,實現(xiàn)有錯必糾,能改則改,避免程序循環(huán)。

三是“政”,行政復議工作應當凸顯其行政屬性,同步強化其人民屬性與法治屬性,將以人民為中心的發(fā)展理念擺在更為重要的地位;在流程設置上,要更加公正、透明、科學,落實人民群眾的參與權、監(jiān)督權,凸顯“法治”特點和“共治”特色,架起與人民群眾溝通的橋梁。

四是“聯(lián)”,包括橫向聯(lián)動,加強復議機構與政府部門的深度鏈接,解決專業(yè)性不足的問題,促進行政復議與信訪、行政調解、行政裁決有機銜接與配合等;外部聯(lián)動,行政復議機構與行政審判、監(jiān)察部門聯(lián)通,解決“刀刃向內”的自我監(jiān)督的持續(xù)性和有效性問題;更廣泛的聯(lián)通,行政系統(tǒng)與智庫聯(lián)通,建立政府主導、外部參與、專業(yè)保障、民主決策的行政復議委員會和專業(yè)委員會;復議系統(tǒng)與群眾和申請人的聯(lián)通,打造規(guī)范透明的行政復議審理程序,接受公眾監(jiān)督;復議決定與行政審判結果的聯(lián)通,研究建立行政復議維持決定與糾錯的司法終審判決關聯(lián)的考核和問責機制。

五是“網(wǎng)”,互聯(lián)網(wǎng)、信息化技術的深度應用,促進“智慧復議”創(chuàng)新發(fā)展;普遍的在線申請;更多的在線聽證;便捷的在線辦案;高效的在線考核監(jiān)督與管理;廣泛的信息共享、及時智能的數(shù)據(jù)統(tǒng)計分析,借助于互聯(lián)網(wǎng)、區(qū)塊鏈、大數(shù)據(jù)加強行政復議管理,分析當前行政執(zhí)法的痛點難點堵點。

龐雷說,中央提出的行政復議體制改革的任務目標,契合了加強和創(chuàng)新社會治理的內在需要和現(xiàn)實需求。行政復議人要通過自己的工作,依法裁斷曲直,定分止爭,體現(xiàn)公平正義,實現(xiàn)案結、事了、政通、人和目標。