全國人大外事委員會(huì)主任委員?張業(yè)遂

委員長、各位副委員長、秘書長、各位委員：

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視國家安全問題，提出總體國家安全觀，作出了制定陸地國界法的重要部署。陸地國界法列入全國人大常委會(huì)2021年度工作要點(diǎn)和立法工作計(jì)劃。

十三屆全國人大常委會(huì)高度重視陸地國界立法工作。栗戰(zhàn)書委員長、王晨副委員長多次作出指示批示，提出明確要求。全國人大外事委員會(huì)（以下簡稱外事委）負(fù)責(zé)牽頭起草和提請審議，在深入開展調(diào)研、充分聽取意見、多次修改調(diào)整的基礎(chǔ)上，經(jīng)相關(guān)各方面廣泛參與，已形成《中華人民共和國陸地國界法（草案）》（以下簡稱草案）。2020年12月31日，起草工作領(lǐng)導(dǎo)小組召開會(huì)議，同意向全國人大常委會(huì)提請審議草案。2021年1月6日，草案經(jīng)外事委第十五次全體會(huì)議審議通過。

受外事委委托，我就有關(guān)情況說明如下。

一、關(guān)于制定陸地國界法的必要性

（一）制定陸地國界法是貫徹落實(shí)習(xí)近平法治思想、推進(jìn)重要領(lǐng)域立法的要求

習(xí)近平總書記在中央全面依法治國工作會(huì)議上指出，要堅(jiān)持建設(shè)中國特色社會(huì)主義法治體系，積極推進(jìn)國家安全、涉外法治等重要領(lǐng)域立法，健全國家治理急需的法律制度。我國陸地國界線長約2.2萬公里，9個(gè)邊境省區(qū)分別與14個(gè)陸地鄰國接壤。我國在國家層面一直沒有法律統(tǒng)籌規(guī)范國界工作的頂層設(shè)計(jì)、管理制度、法律責(zé)任，迫切需要制定一部陸地國界的專門法律，健全邊疆治理急需的法律制度。

（二）制定陸地國界法是適應(yīng)國家安全和發(fā)展形勢、貫徹落實(shí)總體國家安全觀的需要，是貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記和黨中央關(guān)于管邊治邊理念和部署的需要

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央提出總體國家安全觀，高度重視國土和邊境安全，把邊疆治理擺在極為重要的戰(zhàn)略地位，對穩(wěn)邊固邊、興邊睦鄰作出一系列重大判斷和戰(zhàn)略安排。需要將這些管邊治邊的理論成果和決策部署以法律形式固定下來，全面反映和體現(xiàn)到有關(guān)國界工作的法律中，以更好發(fā)揮法治固根本、利長遠(yuǎn)、促發(fā)展的基礎(chǔ)作用。

（三）制定陸地國界法是鞏固深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革、國防和軍隊(duì)改革成果的需要

黨的十八大以來，在以習(xí)近平同志為核心的黨中央堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，黨和國家機(jī)構(gòu)改革、國防和軍隊(duì)改革不斷深入推進(jìn)，國家移民管理體制改革調(diào)整基本完成。一個(gè)職責(zé)清晰、分工明確、要素完整、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的邊境（邊界）管理格局已初步確立。這些改革的成功經(jīng)驗(yàn)和實(shí)踐成果需要通過陸地國界立法予以體現(xiàn)和確認(rèn)。

（四）制定陸地國界法是構(gòu)建統(tǒng)一規(guī)范的國界工作法律制度體系的需要

經(jīng)過多年的實(shí)踐探索，國界工作的政策法規(guī)不斷豐富充實(shí)，但國界的確定、國界及邊境的防衛(wèi)管理、國界事務(wù)的國際合作等工作缺少一部專門的法律來規(guī)范。隨著國內(nèi)外形勢的不斷變化，邊界防衛(wèi)和管控工作中出現(xiàn)了一些新的問題和挑戰(zhàn)，現(xiàn)有的政策法規(guī)難以滿足實(shí)踐發(fā)展的需要。制定陸地國界法，把黨中央精神、人民群眾的期盼和邊境省區(qū)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)總結(jié)提煉，轉(zhuǎn)化為法律制度，為國界工作提供法律制度的基本遵循，有利于確保構(gòu)建系統(tǒng)完備、權(quán)責(zé)匹配、上下協(xié)調(diào)、科學(xué)規(guī)范的國界工作法律制度體系，切實(shí)推進(jìn)陸地國界治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

二、立法工作的指導(dǎo)思想和基本思路

在法律起草過程中，堅(jiān)持以習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，貫徹習(xí)近平法治思想，貫徹總體國家安全觀，貫徹新時(shí)代管邊治邊理念，體現(xiàn)黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，突出目標(biāo)引領(lǐng)和問題導(dǎo)向，體現(xiàn)改革成果，固化實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，回應(yīng)各方關(guān)切，力求使陸地國界法為維護(hù)國家主權(quán)、安全、發(fā)展利益提供堅(jiān)強(qiáng)法律保障。

立法工作遵循以下基本思路和原則：

一是始終堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)。堅(jiān)持以習(xí)近平法治思想和黨中央有關(guān)決策部署引領(lǐng)立法工作，把黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)貫穿于立法全過程，在草案章節(jié)條文中全面貫徹總體國家安全觀，全面體現(xiàn)習(xí)近平總書記和黨中央關(guān)于管邊治邊的理念和部署，全面體現(xiàn)黨和國家機(jī)構(gòu)改革、國防和軍隊(duì)改革成果。

二是準(zhǔn)確把握基本定位。堅(jiān)持把陸地國界法作為國界工作領(lǐng)域的基本法，對國界工作的指導(dǎo)原則、職責(zé)定位、管理制度、國際合作等中央事權(quán)明確原則性規(guī)范，發(fā)揮基礎(chǔ)性、指導(dǎo)性作用。

三是突出加強(qiáng)體系設(shè)計(jì)。根據(jù)黨中央、國務(wù)院和中央軍委的有關(guān)文件、相關(guān)部門的“三定”方案以及工作實(shí)踐，借鑒有關(guān)國家的經(jīng)驗(yàn)，注意與相關(guān)法律銜接，明確規(guī)范國界工作的內(nèi)涵和外延以及相關(guān)工作制度的框架結(jié)構(gòu)和主要內(nèi)容，為“下位法”提供依據(jù)、預(yù)留空間。

四是堅(jiān)持問題導(dǎo)向。將當(dāng)前國界工作實(shí)踐中存在的一些突出問題作為立法的重點(diǎn)，如對部門職責(zé)定位、涉邊特殊區(qū)域的設(shè)置管理、公民和組織的權(quán)利義務(wù)、邊防基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等進(jìn)行明確的、有針對性的規(guī)范，通過“法律責(zé)任”條款增強(qiáng)法律的權(quán)威性和可操作性。

三、起草過程

多年來，有關(guān)方面和邊境省區(qū)持續(xù)關(guān)注陸地國界立法，1999年至今累計(jì)有340人次的全國人大代表先后提出15件關(guān)于制定陸地國（邊）界法的議案和建議。外事委整理了歷屆人大代表提出的議案建議、陸地鄰國的相關(guān)法律，梳理了各部門規(guī)章、各邊境省區(qū)的地方性法規(guī)以及國際條約。派出調(diào)研組多次赴9個(gè)陸地邊境省、自治區(qū)了解情況，聽取意見。起草工作領(lǐng)導(dǎo)小組多次組織各有關(guān)方面、專家學(xué)者座談與研討，反復(fù)修改草案。起草工作體現(xiàn)了各有關(guān)方面的意見，草案已比較成熟。

四、關(guān)于草案的主要內(nèi)容

草案共七章五十六條，主要內(nèi)容如下：

第一章是“總則”，有十五條。包括：立法宗旨和依據(jù)、調(diào)整范圍、陸地國界的定義、維護(hù)領(lǐng)土主權(quán)和國界安全的原則、領(lǐng)導(dǎo)體制、部門職責(zé)、地方職責(zé)、合力強(qiáng)邊固防、邊防建設(shè)與邊境發(fā)展、經(jīng)費(fèi)保障和政策支持、公民和組織的義務(wù)、國家對公民和組織的支持、對外關(guān)系以及條約信守原則。

第二章是“陸地國界的確定”，有六條。包括：劃定及勘定國界、國界聯(lián)合檢查、國界的調(diào)整、界標(biāo)等。

第三章是“陸地國界及邊境的防衛(wèi)”，有四條。包括：邊防管控、邊境禁區(qū)、邊防基礎(chǔ)設(shè)施等。

第四章是“陸地國界及邊境的管理”，有十六條。包括：管理界標(biāo)，保持國界清晰穩(wěn)定，保護(hù)和利用界河水資源，規(guī)范管理邊境口岸、邊民通道、邊境管理區(qū)、涉邊特殊區(qū)域，管理和處置出境入境行為、進(jìn)入界河的活動(dòng)、航空器飛越國界以及非法越界行為，規(guī)范一些影響國界及邊境管理秩序的限制或者禁止行為，保護(hù)邊境生態(tài)環(huán)境、預(yù)防邊境疫情災(zāi)情，特定情形下封控邊境等。

第五章是“陸地國界事務(wù)的國際合作”，有九條。包括：聯(lián)合機(jī)制、邊界（邊防）代表、邊防合作、打擊跨界違法犯罪的合作、聯(lián)合打擊“三股勢力”的合作、跨境合作區(qū)域和跨界設(shè)施封閉建設(shè)區(qū)建設(shè)、經(jīng)濟(jì)往來與人文交流合作等。

第六章是“法律責(zé)任”，有四條。包括：需要援引相關(guān)法律來處置的行為和罰則、需由本法來處置的行為和罰則、國家機(jī)關(guān)及其工作人員的法律責(zé)任、刑事責(zé)任。

第七章是“附則”，有兩條，包括有關(guān)術(shù)語說明或者含義、本法生效日期。

草案和以上說明是否妥當(dāng)，請審議。