最高人民法院院長(zhǎng)?周 強(qiáng)

委員長(zhǎng)、各位副委員長(zhǎng)、秘書(shū)長(zhǎng)、各位委員：

我代表最高人民法院，作關(guān)于《中華人民共和國(guó)民事訴訟法（修正草案）》的說(shuō)明。

一、修改民事訴訟法的背景和必要性

民事訴訟法是國(guó)家的基本法律，是規(guī)范民事訴訟程序的基本規(guī)則。我國(guó)現(xiàn)行民事訴訟法是1991年第七屆全國(guó)人大第四次會(huì)議通過(guò)的，先后經(jīng)歷了2007年、2012年、2017年三次修正，民事訴訟規(guī)則不斷優(yōu)化完善，對(duì)保護(hù)當(dāng)事人訴訟權(quán)利，保障人民法院公正、高效審理民事案件，促進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，發(fā)揮了重要作用。近年來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)形勢(shì)發(fā)展變化和信息化時(shí)代全面到來(lái)，人民群眾司法需求日益多元，矛盾糾紛數(shù)量持續(xù)高速增長(zhǎng)，民事審判工作形勢(shì)發(fā)生深刻變化，民事訴訟法的有些規(guī)定已經(jīng)不能完全適應(yīng)人民群眾對(duì)公正、高效、便捷解紛的司法需求，制約了司法資源的優(yōu)化配置和司法效能的有效提升，有必要進(jìn)一步予以完善。

習(xí)近平總書(shū)記在2019年召開(kāi)的中央政法工作會(huì)議上指出：“要深化訴訟制度改革，推進(jìn)案件繁簡(jiǎn)分流、輕重分離、快慢分道”，為民事訴訟制度發(fā)展完善提出了明確要求，指明了改革方向。2019年，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于政法領(lǐng)域全面深化改革的實(shí)施意見(jiàn)》，將“推進(jìn)民事訴訟制度改革”確定為重大改革任務(wù)。2019年12月28日，第十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第十五次會(huì)議作出《關(guān)于授權(quán)最高人民法院在部分地區(qū)開(kāi)展民事訴訟程序繁簡(jiǎn)分流改革試點(diǎn)工作的決定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《授權(quán)決定》），授權(quán)在15個(gè)?。▍^(qū)、市）20個(gè)城市的法院開(kāi)展為期兩年的民事訴訟程序繁簡(jiǎn)分流改革試點(diǎn)工作，圍繞優(yōu)化司法確認(rèn)程序、完善小額訴訟程序、完善簡(jiǎn)易程序、擴(kuò)大獨(dú)任制適用、健全在線(xiàn)訴訟規(guī)則等五個(gè)方面開(kāi)展試點(diǎn)探索。

試點(diǎn)工作開(kāi)展以來(lái)，在以習(xí)近平同志為核心的黨中央堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，在全國(guó)人大及其常委會(huì)有力監(jiān)督下，最高人民法院指導(dǎo)各試點(diǎn)法院扎實(shí)推進(jìn)各項(xiàng)試點(diǎn)任務(wù)，不斷完善民事訴訟程序機(jī)制，司法質(zhì)量效率得到有效提升，司法資源配置更加合理優(yōu)化，當(dāng)事人權(quán)利保障更加充分，人民群眾對(duì)公平正義的獲得感不斷增強(qiáng)，試點(diǎn)工作取得明顯成效。根據(jù)《授權(quán)決定》要求，“試點(diǎn)期滿(mǎn)后，對(duì)實(shí)踐證明可行的，應(yīng)當(dāng)修改完善有關(guān)法律”。經(jīng)過(guò)近兩年的試點(diǎn)，試點(diǎn)相關(guān)程序規(guī)則已被實(shí)踐證明切實(shí)可行，所涉重點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題也基本形成共識(shí)，修改民事訴訟法的條件已經(jīng)具備。

二、草案起草的基本思路和工作過(guò)程

最高人民法院在草案起草過(guò)程中，遵循了以下基本思路：

一是堅(jiān)持以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，確保正確政治方向。深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想，學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書(shū)記“七一”重要講話(huà)精神和習(xí)近平法治思想，落實(shí)黨中央關(guān)于深化民事訴訟制度改革決策部署，健全完善立體化、多層次、精細(xì)化的民事訴訟程序體系，提升人民法院糾紛化解能力，推動(dòng)在更高層次上實(shí)現(xiàn)公正與效率的統(tǒng)一，促進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

二是堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，充分保障訴訟權(quán)利。對(duì)簡(jiǎn)單案件做到“簡(jiǎn)程序不減權(quán)益”，對(duì)復(fù)雜案件做到“加資源不加負(fù)擔(dān)”。充分尊重當(dāng)事人程序選擇權(quán)、滿(mǎn)足訴訟知情權(quán)、保障程序異議權(quán)，通過(guò)完善程序規(guī)則，促進(jìn)當(dāng)事人充分、便捷、及時(shí)行使訴訟權(quán)利，實(shí)現(xiàn)優(yōu)質(zhì)、高效、低成本地解決糾紛。

三是全面總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，有效體現(xiàn)試點(diǎn)成果。遵循“確有必要?jiǎng)t改、條件成熟則改”的原則，注重保持法律的穩(wěn)定性。對(duì)于經(jīng)試點(diǎn)證明行之有效的規(guī)則，進(jìn)一步提煉完善后，推動(dòng)上升為立法。對(duì)于有待優(yōu)化改進(jìn)的規(guī)則審慎對(duì)待、暫不規(guī)定，確保修法內(nèi)容符合法治規(guī)律、群眾需要和審判實(shí)際。

四是強(qiáng)化程序運(yùn)行制約監(jiān)督，切實(shí)提升審判質(zhì)效。結(jié)合修法內(nèi)容，完善相關(guān)配套措施，加強(qiáng)對(duì)小額訴訟、簡(jiǎn)易程序、獨(dú)任制案件的質(zhì)量把控，通過(guò)全面落實(shí)司法責(zé)任制、加強(qiáng)審判監(jiān)督管理、完善法律統(tǒng)一適用機(jī)制、強(qiáng)化司法公開(kāi)、提升法官能力素質(zhì)等配套措施，保障程序規(guī)范運(yùn)行，確保案件質(zhì)量效率。

最高人民法院黨組高度重視民事訴訟法有關(guān)規(guī)定的修改工作，自試點(diǎn)工作開(kāi)展之初，即同步開(kāi)展相關(guān)論證研究，會(huì)同全國(guó)人大常委會(huì)法工委等開(kāi)展實(shí)地調(diào)研。草案先后征求了中央政法委、全國(guó)人大監(jiān)察司法委、全國(guó)人大常委會(huì)法工委、最高人民檢察院、司法部等中央國(guó)家機(jī)關(guān)，以及各高級(jí)人民法院、部分全國(guó)人大代表、全國(guó)政協(xié)委員、專(zhuān)家學(xué)者、律師代表的意見(jiàn)建議。

三、草案的主要內(nèi)容

草案共對(duì)民事訴訟法作出16處調(diào)整，其中新增條文8條，修改條文8條，主要包含以下內(nèi)容：

（一）優(yōu)化司法確認(rèn)程序

一是合理擴(kuò)大司法確認(rèn)程序適用范圍。將司法確認(rèn)程序適用范圍從原來(lái)的僅限于“人民調(diào)解協(xié)議”擴(kuò)展至“依法設(shè)立的調(diào)解組織或者依法任職的調(diào)解員主持達(dá)成的調(diào)解協(xié)議”，允許中級(jí)人民法院和專(zhuān)門(mén)人民法院受理符合級(jí)別管轄和專(zhuān)門(mén)管轄標(biāo)準(zhǔn)的司法確認(rèn)申請(qǐng)，進(jìn)一步發(fā)揮司法確認(rèn)制度對(duì)多元解紛方式的促進(jìn)保障作用，豐富人民群眾解紛渠道，推動(dòng)矛盾糾紛源頭治理。

二是優(yōu)化司法確認(rèn)案件管轄規(guī)則。根據(jù)調(diào)解主體和調(diào)解類(lèi)型的不同，明確了三種情形下司法確認(rèn)案件的管轄規(guī)則。既有利于完善訴調(diào)對(duì)接，便于審查和執(zhí)行，又有效防控虛假調(diào)解和虛假確認(rèn)的風(fēng)險(xiǎn)。

（二）完善小額訴訟程序

一是完善小額訴訟程序適用范圍和方式。將適用案件類(lèi)型限定為“金錢(qián)給付”案件，適用標(biāo)的額從原來(lái)的“各省、自治區(qū)、直轄市上年度就業(yè)人員年平均工資百分之三十以下”提升到“百分之五十以下”，新增當(dāng)事人合意選擇適用模式。進(jìn)一步降低小額訴訟程序適用門(mén)檻，加大適用力度，充分保障當(dāng)事人程序選擇權(quán)和利益處分權(quán)，有效發(fā)揮小額訴訟程序便捷、高效、一次性終局解紛的制度優(yōu)勢(shì)。

二是明確不得適用小額訴訟程序的案件。規(guī)定對(duì)確權(quán)類(lèi)、涉外、需要評(píng)估鑒定、一方當(dāng)事人下落不明、提出反訴等六種情形的糾紛不得適用小額訴訟程序，避免實(shí)踐中的濫用或不當(dāng)適用。

三是簡(jiǎn)化小額訴訟案件審理方式。在充分保障當(dāng)事人權(quán)利基礎(chǔ)上，將小額訴訟案件的答辯期、舉證期限從15日縮短至7日。審理方式上可以簡(jiǎn)化起訴、答辯、傳喚、送達(dá)、庭審和裁判文書(shū)，一般應(yīng)當(dāng)一次開(kāi)庭審結(jié)并當(dāng)庭宣判。審理期限從原來(lái)的3個(gè)月縮短為2個(gè)月，進(jìn)一步降低當(dāng)事人訴訟成本，提高審理效率，及時(shí)有效維護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益。

四是賦予當(dāng)事人程序異議權(quán)。當(dāng)事人認(rèn)為案件不符合適用小額訴訟程序條件的，可以向人民法院提出異議，經(jīng)審查異議成立，應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)換審理程序，有效保障當(dāng)事人的程序異議權(quán)，加強(qiáng)對(duì)程序適用的制約監(jiān)督。

（三）完善簡(jiǎn)易程序

調(diào)整簡(jiǎn)易程序適用條件，刪除“事實(shí)清楚、權(quán)利義務(wù)關(guān)系明確、爭(zhēng)議不大”中的“爭(zhēng)議不大”，推動(dòng)簡(jiǎn)易程序適用更加聚焦于案件本身的繁簡(jiǎn)和難易程度，不因當(dāng)事人對(duì)立程度和主觀認(rèn)識(shí)差異影響到程序適用，使簡(jiǎn)易程序更加符合其制度定位。

（四）擴(kuò)大獨(dú)任制適用范圍

一是建立獨(dú)任制普通程序?qū)徖砟Ｊ?。?duì)于基層人民法院審理的“基本事實(shí)清楚、權(quán)利義務(wù)關(guān)系明確”的第一審民事案件，可以由審判員一人適用普通程序獨(dú)任審理，解除獨(dú)任制與簡(jiǎn)易程序的嚴(yán)格綁定，推動(dòng)獨(dú)任制形式與審理程序靈活精準(zhǔn)匹配，適應(yīng)基層人民法院案件類(lèi)型多元的工作實(shí)際。實(shí)踐中，部分案件的核心和關(guān)鍵事實(shí)清楚，僅部分事實(shí)細(xì)節(jié)或者關(guān)聯(lián)事實(shí)需進(jìn)一步查實(shí)，查明需要經(jīng)過(guò)當(dāng)事人補(bǔ)充舉證質(zhì)證、評(píng)估、鑒定、審計(jì)、調(diào)查取證等程序環(huán)節(jié)，耗時(shí)較長(zhǎng)，這類(lèi)案件總體上仍為簡(jiǎn)單案件，并無(wú)組成合議庭審理的必要，適宜由獨(dú)任法官適用普通程序?qū)徖怼?/p>

二是建立二審獨(dú)任制審理模式。中級(jí)、專(zhuān)門(mén)人民法院對(duì)一審以簡(jiǎn)易程序結(jié)案的上訴案件和裁定類(lèi)上訴案件，滿(mǎn)足“事實(shí)清楚，權(quán)利義務(wù)關(guān)系明確”條件的，可以采用獨(dú)任制審理。在合理控制二審獨(dú)任制適用范圍的基礎(chǔ)上，推動(dòng)二審案件繁簡(jiǎn)分流，防止所有案件“平均用力”，提升司法整體效能。

三是加強(qiáng)對(duì)獨(dú)任制適用的制約監(jiān)督。在擴(kuò)大獨(dú)任制適用的同時(shí)，明確適用標(biāo)準(zhǔn)，劃定適用邊界，確保適用獨(dú)任制審理案件的質(zhì)量。第一，明確不得適用獨(dú)任制的6類(lèi)案件，包括：涉及重大利益、影響社會(huì)穩(wěn)定、產(chǎn)生廣泛社會(huì)影響、新類(lèi)型或疑難復(fù)雜、法律規(guī)定應(yīng)當(dāng)適用合議制的案件等。第二，保障當(dāng)事人異議權(quán)。當(dāng)事人認(rèn)為案件違反獨(dú)任制適用標(biāo)準(zhǔn)、適用范圍，不符合民事訴訟法、人民陪審員法等法律中關(guān)于應(yīng)當(dāng)適用合議制的有關(guān)規(guī)定的，可以向人民法院提出異議，強(qiáng)化當(dāng)事人對(duì)獨(dú)任制適用的制約監(jiān)督。第三，完善獨(dú)任制向合議制轉(zhuǎn)換機(jī)制。人民法院發(fā)現(xiàn)案件存在案情復(fù)雜、社會(huì)影響較大、法律適用疑難等情形，不宜由審判員一人獨(dú)任審理的，以及當(dāng)事人異議成立的，裁定轉(zhuǎn)由合議庭審理。第四，強(qiáng)化獨(dú)任制案件審判監(jiān)督管理。健全獨(dú)任法官審判權(quán)責(zé)清單機(jī)制，依托信息化手段，加強(qiáng)對(duì)獨(dú)任制案件裁判情況的全過(guò)程公開(kāi)、全流程監(jiān)督，發(fā)揮專(zhuān)業(yè)法官會(huì)議對(duì)獨(dú)任法官的咨詢(xún)、監(jiān)督作用，完善獨(dú)任制案件評(píng)查機(jī)制，確?！蔼?dú)任不放任”。

（五）完善在線(xiàn)訴訟及送達(dá)規(guī)則

一是確立在線(xiàn)訴訟法律效力。明確在線(xiàn)訴訟與線(xiàn)下訴訟具有同等法律效力，推動(dòng)民事訴訟方式與信息化時(shí)代相適應(yīng)，為未來(lái)在線(xiàn)訴訟發(fā)展拓展制度空間。

二是完善電子送達(dá)規(guī)則。在遵循當(dāng)事人自愿原則的基礎(chǔ)上，加大電子送達(dá)適用力度，允許對(duì)判決書(shū)、裁定書(shū)、調(diào)解書(shū)適用電子送達(dá)，優(yōu)化送達(dá)方式，細(xì)化生效標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步拓展電子送達(dá)適用范圍，豐富送達(dá)渠道，提升電子送達(dá)有效性，切實(shí)保障當(dāng)事人訴訟知情權(quán)。

三是合理縮短公告送達(dá)時(shí)間。根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展變化，將公告送達(dá)期限從60天縮短為30天，進(jìn)一步縮短審理周期，降低訴訟成本、防止訴訟拖延。最高人民法院將建立統(tǒng)一、權(quán)威、規(guī)范的公告送達(dá)平臺(tái)，大力推進(jìn)電子公告，全面提升公告送達(dá)的覆蓋面和精準(zhǔn)度。

《中華人民共和國(guó)民事訴訟法（修正草案）》和以上說(shuō)明是否妥當(dāng)，請(qǐng)審議。