全國人大環(huán)境與資源保護委員會主任委員?高虎城

委員長、各位副委員長、秘書長、各位委員：

習近平總書記高度重視濕地保護工作，多次對濕地保護作出重要指示批示。黨中央把濕地保護和修復納入生態(tài)文明建設的戰(zhàn)略部署。全國人大常委會堅決貫徹習近平總書記重要指示批示精神和黨中央決策部署，將濕地保護立法列入第十三屆全國人大常委會立法規(guī)劃和年度立法工作計劃，由全國人大環(huán)資委牽頭研究起草和提請審議。栗戰(zhàn)書委員長，王晨、沈躍躍、丁仲禮副委員長多次就濕地保護立法作出批示指示，提出要求。全國人大環(huán)資委制定了立法工作方案，成立了濕地保護立法領導小組，組建了國務院有關部門參與的起草小組，抓緊立法調研論證起草工作。遵循科學立法、民主立法、依法立法原則，著眼強化濕地保護，堅持問題導向，聚焦?jié)竦乇Ｗo和修復，深入開展調查研究，充分聽取國務院有關部門的意見，廣泛聽取地方以及專家意見，就重點難點問題開展專題論證，著力提高立法質量。經(jīng)過深入研究論證，認真吸納各方面意見，反復修改，形成了《中華人民共和國濕地保護法（草案）》（以下簡稱“草案”），已經(jīng)全國人大環(huán)資委第二十七次全體會議審議通過。有關情況說明如下：

一、濕地保護立法的重要性和必要性

（一）濕地保護立法是貫徹落實習近平總書記重要指示批示和黨中央決策部署的重要舉措。黨的十八大和十九大報告分別提出“擴大濕地面積，保護生物多樣性，增強生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性”和“強化濕地保護和恢復”。習近平總書記多次強調指出，要建立濕地保護修復制度，實行濕地面積總量管理，嚴格濕地用途管制，增強濕地生態(tài)功能，維護濕地生物多樣性，為濕地保護立法指明了方向，提供了根本遵循。針對濕地保護進行立法，將習近平總書記重要指示批示和黨中央決策部署落實落細，將黨的主張通過法定程序轉化為國家意志，為全社會強化濕地保護和修復提供法律遵循。

（二）濕地保護立法是為強化濕地保護和修復提供法治保障的迫切需要。濕地是全球重要生態(tài)系統(tǒng)之一，具有涵養(yǎng)水源、凈化水質、維護生物多樣性、蓄洪防旱、調節(jié)氣候和固碳等重要的生態(tài)功能，對維護我國生態(tài)、糧食和水資源安全具有重要作用。中共中央、國務院印發(fā)的《關于加快推進生態(tài)文明建設的意見》和《生態(tài)文明體制改革總體方案》均提出要制定濕地保護方面的法律法規(guī)。針對濕地保護進行立法，有利于從濕地生態(tài)系統(tǒng)的整體性和系統(tǒng)性出發(fā)，建立完整的濕地保護法律制度體系，為強化濕地的保護和修復提供法治保障。

（三）濕地保護立法是堅持人民至上、回應社會期待的必然要求。人和自然是生命共同體。良好生態(tài)環(huán)境是最普惠的民生福祉。濕地保護立法也是多年來代表持續(xù)關注的重要議題，十屆全國人大會議以來，陸續(xù)有代表提出濕地保護立法的相關議案和建議，這些議案表達了代表的意愿，也反映了人民的心聲。濕地保護立法堅持生態(tài)優(yōu)先的原則，堅持以人民為中心，堅持生態(tài)惠民、生態(tài)利民、生態(tài)為民，通過制度規(guī)范保護濕地生態(tài)環(huán)境，讓濕地成為人民群眾共享的綠色空間，滿足人民日益增長的對優(yōu)美生態(tài)環(huán)境的需要。

（四）濕地保護立法是履行濕地公約的重要行動。經(jīng)過近50年發(fā)展歷程，《國際重要濕地特別是水禽棲息地公約》（以下簡稱“濕地公約”）已經(jīng)從單純的候鳥保護，轉向濕地生態(tài)系統(tǒng)的全面保護，更加注重濕地生態(tài)系統(tǒng)及其多種功能的發(fā)揮。2021年是濕地公約締約50周年，我國將于2021年在武漢承辦濕地公約第十四屆締約方大會。加快我國濕地保護立法進程，對于全面履行濕地公約，參與和引領國際濕地保護，彰顯中國推進構建人類命運共同體的良好國際形象，具有重要的促進作用。

從本世紀以來，各地根據(jù)本地區(qū)濕地保護的需要，陸續(xù)出臺地方性濕地保護條例和規(guī)定。目前，已有28個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）出臺了濕地保護的地方性法規(guī)和規(guī)章，建立了一系列濕地保護制度措施，為濕地保護立法提供了良好的實踐基礎。

二、法律制定的指導思想和原則

濕地保護立法的指導思想是，堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想和習近平生態(tài)文明思想、習近平法治思想為指導，貫徹落實黨的十九大和十九屆二中、三中、四中、五中全會精神，貫徹落實習近平總書記關于濕地保護的重要指示要求，堅持以人民為中心的發(fā)展思想，堅持山水林田湖草是生命共同體的理念，從維護濕地生態(tài)系統(tǒng)整體性出發(fā)，建立濕地保護修復制度，增強濕地生態(tài)功能，維護濕地生物多樣性，保障生態(tài)安全，促進生態(tài)文明建設。

濕地保護立法的基本原則：一是堅持保護優(yōu)先、系統(tǒng)治理、科學修復和合理利用，推動濕地的系統(tǒng)保護和可持續(xù)利用；二是堅持問題導向，注重解決濕地保護中存在的主要問題，妥善處理濕地保護中政府有關部門的相互關系，做好與相關法律的銜接，增強法律的針對性和可操作性；三是堅持政府主導、社會參與，充分發(fā)揮社會各界在濕地保護、修復工作中的作用；四是堅持立法的穩(wěn)定性和創(chuàng)新性，吸收地方已被實踐證明可行的做法，借鑒國際濕地立法的有關經(jīng)驗。

三、草案的主要內容

草案分為總則、濕地管理、濕地保護、濕地修復、檢查與監(jiān)督、法律責任和附則，共7章59條。主要內容包括：

（一）關于適用范圍。草案明確本法適用的濕地，是指具有顯著生態(tài)功能的自然濕地和具有重點保護野生動植物棲息、生長功能的人工濕地。國家對濕地實行分級管理及名錄制度。根據(jù)實踐中濕地管理情況，明確規(guī)定水田和人工養(yǎng)殖水域、灘涂的保護、利用及相關管理活動適用土地管理法和漁業(yè)法、海域使用管理法等有關法律的規(guī)定，明確江河、湖泊、海域等濕地的保護、利用及相關管理活動還應當適用水法、防洪法、水污染防治法、海域使用管理法、海洋環(huán)境保護法等有關法律的規(guī)定（第二條）。

（二）關于濕地管理體制。根據(jù)《深化黨和國家機構改革方案》和國務院“三定”方案，草案明確國務院林業(yè)草原主管部門負責濕地資源的監(jiān)督管理，擬定濕地保護規(guī)劃和相關國家標準，負責濕地生態(tài)保護修復工作，監(jiān)督管理濕地的開發(fā)利用。國務院自然資源、生態(tài)環(huán)境、水利、農業(yè)農村等有關部門，按照職責承擔濕地管理、保護和修復等有關工作?？h級以上人民政府應當加強濕地保護協(xié)調工作?？h級以上地方人民政府有關部門，根據(jù)職責分工負責相關管理工作（第五條）。尊重濕地保護管理的歷史和現(xiàn)狀，依照各部門職責分工，在濕地管理、保護、修復等各章具體條款中，明確了國務院有關部門的相應職責。

（三）關于濕地分級管理和濕地名錄制度。根據(jù)中央全面深化改革領導小組第二十九次會議審議通過的《濕地保護修復制度方案》關于“建立濕地分級體系”的要求，對濕地實行分級管理制度。規(guī)定國家對濕地實行分級管理及名錄制度（第二條）。按照生態(tài)區(qū)位、生態(tài)功能和生物多樣性等重要程度，將濕地分為重要濕地和一般濕地（第十二條）。國務院林業(yè)草原主管部門會同國務院有關部門發(fā)布國家重要濕地名錄。省、自治區(qū)、直轄市人民政府或者其授權的部門負責制定省級重要濕地名錄，并按照濕地資源調查評價結果在相關國土空間規(guī)劃中劃定一般濕地范圍（第十三條）。相關名錄制定主體應當依照有關法律規(guī)定及時發(fā)布名錄。

（四）關于濕地調查評價、規(guī)劃和重要濕地資源動態(tài)監(jiān)測與預警。根據(jù)《濕地保護修復制度方案》和自然資源部印發(fā)的《自然資源調查監(jiān)測體系構建總體方案》等有關規(guī)定，結合濕地生態(tài)系統(tǒng)管理的特殊要求，對濕地調查評價、規(guī)劃和重要濕地資源動態(tài)監(jiān)測與預警作出系統(tǒng)規(guī)定：一是明確全國濕地調查評價的責任主體和具體內容；二是明確全國濕地保護規(guī)劃的編制和調整程序及要求；三是明確重要濕地資源動態(tài)監(jiān)測與預警的具體內容和要求（第十條、第十四條、第二十條）。

（五）關于濕地合理利用。根據(jù)《建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》“堅持生態(tài)為民，科學利用”的原則和“探索全民共享機制”的要求，推動濕地成為人民群眾共享的綠意空間，在明確濕地合理利用要求（第二十二條）的前提下，鼓勵單位和個人開展符合濕地保護要求的多種利用活動，鼓勵有關單位優(yōu)先安排當?shù)鼐用駞⑴c濕地生態(tài)管護；縣級以上地方人民政府可以采取定向扶持、產業(yè)轉移、吸引社會資金、社區(qū)共建等方式，推動濕地周邊地區(qū)綠色發(fā)展，促進經(jīng)濟發(fā)展與濕地保護相協(xié)調（第二十五條、第二十六條）。

（六）關于濕地保護和修復。一是明確了濕地保護方式；二是提出了濕地利用要求；三是規(guī)范了濕地修復原則、責任主體、修復方案及措施等；四是對紅樹林濕地和泥炭沼澤濕地的保護和修復作出具體規(guī)定（第二章、第三章）。

（七）關于檢查與監(jiān)督和法律責任。草案對濕地執(zhí)法主體、檢查措施及行政相對人的配合義務等作出規(guī)定（第五章）。明確監(jiān)管部門及工作人員不依法履職和違法主體直接破壞濕地的法律責任，對其他法律中已經(jīng)有明確法律責任的違法行為，本法不做重復性規(guī)定，同時作出了與相關法律的銜接性規(guī)定（第六章）。

草案和以上說明是否妥當，請審議。