全國(guó)人大財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)主任委員?徐紹史

委員長(zhǎng)、各位副委員長(zhǎng)、秘書(shū)長(zhǎng)、各位委員：

根據(jù)《十三屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃》，全國(guó)人大財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)全面總結(jié)了期貨市場(chǎng)發(fā)展實(shí)踐和監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)，深入開(kāi)展立法調(diào)研，廣泛聽(tīng)取各方意見(jiàn)，起草形成了《中華人民共和國(guó)期貨法（草案）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)草案）。我受全國(guó)人大財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)委托，現(xiàn)就草案作如下說(shuō)明。

一、立法必要性

在以習(xí)近平同志為核心的黨中央堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，黨中央作出加快構(gòu)建以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體、國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局的重大戰(zhàn)略部署，開(kāi)啟了全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家新征程，進(jìn)一步完善相關(guān)領(lǐng)域法律意義重大。習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，堅(jiān)持在法治軌道上推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。栗戰(zhàn)書(shū)委員長(zhǎng)提出，要在完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法律制度上多下功夫。期貨市場(chǎng)通過(guò)價(jià)格發(fā)現(xiàn)、風(fēng)險(xiǎn)管理等功能，對(duì)于促進(jìn)生產(chǎn)、流通、消費(fèi)、分配循環(huán)，服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮著積極作用。近年來(lái)，我國(guó)期貨市場(chǎng)得到持續(xù)健康穩(wěn)定發(fā)展。商品期貨交易總量連續(xù)11年位居全球第一，股指期貨、國(guó)債期貨、股票期權(quán)等金融期貨及衍生品也蓬勃發(fā)展。目前，我國(guó)期貨市場(chǎng)共上市70個(gè)期貨品種和22個(gè)期權(quán)品種，基本覆蓋主要產(chǎn)業(yè)類(lèi)型和主要經(jīng)濟(jì)活動(dòng)環(huán)節(jié)。制定出臺(tái)專(zhuān)門(mén)的期貨法，規(guī)范和促進(jìn)期貨交易，更好發(fā)揮期貨市場(chǎng)的功能，對(duì)于活躍商品流通、推動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展等具有重要意義。

（一）制定期貨法是貫徹落實(shí)黨中央決策部署的重要舉措。黨中央始終高度重視期貨市場(chǎng)發(fā)展和期貨市場(chǎng)法治建設(shè)工作。2017年全國(guó)金融工作會(huì)議明確提出“要引導(dǎo)期貨市場(chǎng)健康發(fā)展”，“加快制定期貨法”。黨的十九屆四中全會(huì)提出“加強(qiáng)資本市場(chǎng)基礎(chǔ)制度建設(shè)，健全具有高度適應(yīng)性、競(jìng)爭(zhēng)力、普惠性的現(xiàn)代金融體系，有效防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)”。黨的十九屆五中全會(huì)強(qiáng)調(diào)，“完善現(xiàn)代金融監(jiān)管體系，提高金融監(jiān)管透明度和法治化水平”。在總結(jié)期貨市場(chǎng)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，有必要通過(guò)制定期貨法，貫徹好落實(shí)好黨中央決策部署，著力加強(qiáng)法律制度建設(shè)，夯實(shí)金融體系穩(wěn)健運(yùn)行的法治基礎(chǔ)。

（二）制定期貨法是提升期貨市場(chǎng)服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)能力的內(nèi)在要求。目前，期貨市場(chǎng)已經(jīng)與實(shí)體經(jīng)濟(jì)相互融合，但市場(chǎng)發(fā)育還存在不平衡不充分的問(wèn)題，期貨上市品種有待進(jìn)一步豐富，相關(guān)市場(chǎng)規(guī)則制度有待進(jìn)一步完善，交易者結(jié)構(gòu)有待進(jìn)一步優(yōu)化，期貨經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)管理能力有待進(jìn)一步提高，制定期貨法，建立完善以市場(chǎng)為導(dǎo)向的期貨品種上市機(jī)制，規(guī)范引導(dǎo)交易者公正、公平、有序參與，有利于激發(fā)市場(chǎng)活力，提升市場(chǎng)運(yùn)行質(zhì)量，不斷提高期貨市場(chǎng)服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的能力，更好地適應(yīng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的要求，為形成具有更強(qiáng)創(chuàng)新力、更高附加值、更安全可靠的產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈提供更好服務(wù)。

（三）制定期貨法是維護(hù)國(guó)家金融安全的重要保障。期貨市場(chǎng)是管理風(fēng)險(xiǎn)的市場(chǎng)，必須做好自身風(fēng)險(xiǎn)防控，堅(jiān)決守住不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的底線。經(jīng)過(guò)三十年的發(fā)展，我國(guó)期貨市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)防控體系建設(shè)不斷加強(qiáng)，在應(yīng)對(duì)2008年金融危機(jī)沖擊和2020年新冠肺炎疫情突發(fā)事件的考驗(yàn)中，發(fā)揮了積極的作用。但隨著期貨市場(chǎng)改革的深化，產(chǎn)品業(yè)務(wù)不斷創(chuàng)新，市場(chǎng)結(jié)構(gòu)趨于復(fù)雜，市場(chǎng)規(guī)模不斷擴(kuò)大，需要從法律層面保障整套風(fēng)險(xiǎn)防控體系的有效運(yùn)行。因此，有必要通過(guò)制定期貨法來(lái)進(jìn)一步完善風(fēng)險(xiǎn)控制制度，健全期貨市場(chǎng)的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、預(yù)防和處置制度體系，依法加強(qiáng)監(jiān)督管理，加大對(duì)違法違規(guī)行為的懲處，夯實(shí)市場(chǎng)穩(wěn)定運(yùn)行的基礎(chǔ)，維護(hù)國(guó)家金融安全。

（四）制定期貨法是通過(guò)期貨市場(chǎng)促進(jìn)國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)的客觀需要。以主要期貨市場(chǎng)價(jià)格作為交易基準(zhǔn)是國(guó)際大宗商品貿(mào)易的重要特征。我國(guó)已經(jīng)成為全球最大的大宗商品貿(mào)易國(guó)，但我國(guó)期貨市場(chǎng)仍主要以境內(nèi)交易者為主，形成的價(jià)格主要反映境內(nèi)市場(chǎng)供求狀況，國(guó)際影響力不足，缺乏國(guó)際定價(jià)話語(yǔ)權(quán)。近年來(lái)，我國(guó)期貨市場(chǎng)開(kāi)放向全面縱深推進(jìn)，原油期貨、鐵礦石期貨等特定期貨品種引入境外交易者，允許外資控股境內(nèi)期貨公司，境內(nèi)機(jī)構(gòu)也開(kāi)始走出去。期貨市場(chǎng)雙向開(kāi)放格局正在拓展深化，客觀上需要從法律層面對(duì)期貨市場(chǎng)對(duì)外開(kāi)放的路徑、跨境監(jiān)管等作出安排，以提升期貨市場(chǎng)國(guó)際化水平，為構(gòu)建新發(fā)展格局發(fā)揮積極作用。

（五）期貨法出臺(tái)時(shí)機(jī)已基本成熟。近年來(lái)，我國(guó)期貨市場(chǎng)法治建設(shè)不斷加強(qiáng)，《期貨交易管理?xiàng)l例》和有關(guān)部門(mén)的規(guī)章、規(guī)范性文件以及期貨交易場(chǎng)所、行業(yè)協(xié)會(huì)的自律規(guī)則等構(gòu)成了相關(guān)法規(guī)制度體系，但位階不高，與我國(guó)期貨市場(chǎng)的現(xiàn)狀和下一步發(fā)展要求不相符。適時(shí)出臺(tái)期貨法，有利于穩(wěn)定交易者預(yù)期，規(guī)范和促進(jìn)期貨市場(chǎng)健康發(fā)展，并與國(guó)際市場(chǎng)更好銜接。為補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng)，不斷完善我國(guó)金融法律制度，根據(jù)全國(guó)人大常委會(huì)立法工作安排，全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委會(huì)同有關(guān)部門(mén)，深入調(diào)研論證，加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)，凝聚各方共識(shí)，擬出草案。在征求意見(jiàn)過(guò)程中，大家認(rèn)為，草案內(nèi)容較為全面、基本可行，既總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，又著力增強(qiáng)系統(tǒng)性、針對(duì)性和可操作性，同時(shí)，也為改革發(fā)展預(yù)留必要空間。目前期貨市場(chǎng)體系不斷完善，市場(chǎng)運(yùn)行較為穩(wěn)定，為期貨法立法奠定了必要基礎(chǔ)，期貨法出臺(tái)時(shí)機(jī)已基本成熟。

二、立法原則

期貨法草案的起草，堅(jiān)持以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，立足新發(fā)展階段，貫徹新發(fā)展理念，構(gòu)建新發(fā)展格局，聚焦服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)，堅(jiān)守防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)的底線，確立期貨市場(chǎng)基礎(chǔ)制度，健全資本市場(chǎng)監(jiān)管體系，著力提升期貨市場(chǎng)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，促進(jìn)期貨市場(chǎng)改革開(kāi)放和穩(wěn)健發(fā)展。在立法工作中注意把握以下幾條原則：

（一）平衡制度穩(wěn)定與改革創(chuàng)新的關(guān)系。一方面，草案認(rèn)真總結(jié)期貨市場(chǎng)三十年發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，充分吸收《期貨交易管理?xiàng)l例》的核心內(nèi)容，將實(shí)踐中運(yùn)行良好、成熟可行的制度和規(guī)定上升為法律，將發(fā)展成果固化下來(lái)，以穩(wěn)定市場(chǎng)預(yù)期，保障各方合法權(quán)益，適應(yīng)現(xiàn)階段市場(chǎng)發(fā)展的特征。另一方面，草案堅(jiān)持市場(chǎng)化的方向，遵循期貨市場(chǎng)運(yùn)行規(guī)律，適應(yīng)國(guó)際期貨市場(chǎng)發(fā)展趨勢(shì)，破除期貨市場(chǎng)發(fā)展的體制機(jī)制障礙，在期貨品種和期權(quán)品種上市機(jī)制、期貨公司業(yè)務(wù)類(lèi)型、法律域外適用等方面作了重大創(chuàng)新，發(fā)揮立法前瞻性和先導(dǎo)性作用，為期貨市場(chǎng)改革開(kāi)放發(fā)展預(yù)留適度空間。

（二）重點(diǎn)規(guī)范期貨市場(chǎng)，兼顧其他衍生品市場(chǎng)。期貨市場(chǎng)和其他衍生品市場(chǎng)法律性質(zhì)、基本定位總體相同，二者深度融合、功能互補(bǔ)、緊密相連，共同服務(wù)于國(guó)民經(jīng)濟(jì)。但期貨市場(chǎng)和其他衍生品市場(chǎng)發(fā)展程度不一，期貨市場(chǎng)及相關(guān)制度已經(jīng)穩(wěn)定運(yùn)行三十年，監(jiān)管實(shí)踐也比較豐富；而其他衍生品市場(chǎng)尚處于探索發(fā)展階段，2008年金融危機(jī)以后，二十國(guó)集團(tuán)峰會(huì)達(dá)成了加強(qiáng)其他衍生品市場(chǎng)監(jiān)管的共識(shí)。為此，草案從市場(chǎng)實(shí)際情況出發(fā)，統(tǒng)籌考慮兩個(gè)市場(chǎng)，系統(tǒng)規(guī)定期貨市場(chǎng)各項(xiàng)制度，兼顧規(guī)范其他衍生品市場(chǎng)。

（三）注重期貨法與相關(guān)法律之間協(xié)調(diào)銜接。期貨市場(chǎng)和證券市場(chǎng)在經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)和服務(wù)機(jī)構(gòu)、監(jiān)督管理和自律管理以及法律責(zé)任等方面存在較多相通之處。因此，對(duì)新修訂的證券法已經(jīng)確立的制度，草案充分參考借鑒，確保兩部法律在同類(lèi)事項(xiàng)的處理上保持一致。同時(shí)，與新修訂的證券法相銜接，將證券衍生品等納入期貨法調(diào)整。草案還充分考慮期貨市場(chǎng)的特殊性，借鑒國(guó)際的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，確定了特殊制度安排，與民法典、企業(yè)破產(chǎn)法等法律協(xié)調(diào)銜接，以保障期貨交易安全便捷和市場(chǎng)穩(wěn)定發(fā)展。

三、期貨法草案的主要內(nèi)容

草案重點(diǎn)圍繞期貨交易、結(jié)算與交割基本制度，期貨交易者保護(hù)制度，期貨經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)和期貨服務(wù)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，期貨交易場(chǎng)所和期貨結(jié)算機(jī)構(gòu)的運(yùn)行，期貨市場(chǎng)監(jiān)督管理，法律責(zé)任等作了規(guī)定。草案共14章173條，主要有以下內(nèi)容：

（一）明確立法宗旨、原則和監(jiān)管體制。草案明確了期貨法的立法宗旨、調(diào)整適用范圍；規(guī)定了期貨交易和其他衍生品交易公開(kāi)、公平、公正的原則；明確了期貨市場(chǎng)和其他衍生品市場(chǎng)的監(jiān)督管理體制（第一章）。

（二）系統(tǒng)規(guī)定期貨交易、結(jié)算和交割制度。確立期貨品種和期權(quán)品種上市注冊(cè)制度，明確期貨交易實(shí)行集中交易、保證金交易、持倉(cāng)限額等制度，并規(guī)范程序化交易，禁止內(nèi)幕交易、操縱市場(chǎng)、編造傳播虛假信息或者誤導(dǎo)性信息等違法行為（第二章）。規(guī)定期貨交易的結(jié)算實(shí)行當(dāng)日無(wú)負(fù)債結(jié)算、保證金不足強(qiáng)行平倉(cāng)等制度，明確違約處置程序，確立保證金及相關(guān)財(cái)產(chǎn)破產(chǎn)保護(hù)的原則，規(guī)定了期貨的交割規(guī)則（第四章）。

（三）規(guī)定其他衍生品交易的基本制度。結(jié)合其他衍生品交易的特殊性，對(duì)單一協(xié)議、履約擔(dān)保、交易終止凈額結(jié)算、交易報(bào)告等基本制度作出規(guī)定，并授權(quán)國(guó)務(wù)院依法制定具體管理規(guī)則（第三章）。

（四）確立期貨交易者權(quán)益保護(hù)制度。規(guī)定交易者適當(dāng)性原則，將交易者分為專(zhuān)業(yè)交易者與普通交易者；構(gòu)建多元化期貨糾紛解決機(jī)制，引入調(diào)解制度和集體訴訟制度；設(shè)立交易者保障基金（第五章）。

（五）規(guī)范期貨經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)、期貨交易場(chǎng)所、期貨結(jié)算機(jī)構(gòu)和期貨服務(wù)機(jī)構(gòu)運(yùn)行。規(guī)定期貨經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)范圍和業(yè)務(wù)規(guī)范，強(qiáng)化期貨經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)的公司治理（第六章）。規(guī)定期貨交易場(chǎng)所和期貨結(jié)算機(jī)構(gòu)的組織形式和主要職責(zé)，明確期貨結(jié)算機(jī)構(gòu)的中央對(duì)手方法律地位（第七章、第八章）。對(duì)期貨服務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行備案管理，明確其基本行為規(guī)范（第九章）。

（六）明確期貨市場(chǎng)的監(jiān)督管理。規(guī)定國(guó)務(wù)院期貨監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的職責(zé)（第十一章）。對(duì)跨境管轄與協(xié)作作出原則性規(guī)定（第十二章）。對(duì)期貨市場(chǎng)各類(lèi)違法行為明確法律責(zé)任（第十三章）。

四、需要說(shuō)明的情況

為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球化和期貨市場(chǎng)改革開(kāi)放的需要，草案第十二章對(duì)期貨市場(chǎng)跨境監(jiān)管作出了制度安排：一是規(guī)定國(guó)務(wù)院期貨監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)可以和境外監(jiān)管機(jī)構(gòu)建立跨境監(jiān)管合作機(jī)制，進(jìn)行跨境監(jiān)督管理。二是從“引進(jìn)來(lái)”和“走出去”兩個(gè)方面對(duì)境外期貨交易場(chǎng)所、期貨經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)等向境內(nèi)提供服務(wù)明確監(jiān)管要求，并對(duì)境內(nèi)外交易者跨境交易的行為進(jìn)行規(guī)范。三是確立期貨法的域外適用效力，在境外從事期貨交易和其他衍生品交易及相關(guān)活動(dòng)，擾亂境內(nèi)市場(chǎng)秩序，損害境內(nèi)交易者合法權(quán)益的，適用本法。

草案和以上說(shuō)明是否妥當(dāng)，請(qǐng)審議。