全國(guó)人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會(huì)副主任委員 王憲魁

委員長(zhǎng)、各位副委員長(zhǎng)、秘書長(zhǎng)、各位委員：?

我受全國(guó)人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會(huì)委托，就《中華人民共和國(guó)黑土地保護(hù)法（草案）》的有關(guān)問題作說明。

習(xí)近平總書記高度重視黑土地保護(hù)，2020年7月在吉林考察時(shí)指出，一定要采取有效措施，保護(hù)好黑土地這一“耕地中的大熊貓”；2020年12月在中央農(nóng)村工作會(huì)議上要求，把黑土地保護(hù)作為一件大事來抓，把黑土地用好養(yǎng)好。十三屆全國(guó)人大四次會(huì)議期間，全國(guó)人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會(huì)收到“關(guān)于制定黑土地保護(hù)法的議案”和多件關(guān)于黑土地保護(hù)的代表建議。3月底我委及時(shí)啟動(dòng)黑土地保護(hù)法的研究論證。全國(guó)人大常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)同志高度重視黑土地保護(hù)立法，多次作出批示并要求抓緊草案起草。我委認(rèn)真做好起草工作，經(jīng)過深入調(diào)查研究、廣泛征求意見、反復(fù)溝通討論，形成了《中華人民共和國(guó)黑土地保護(hù)法（草案）》（以下簡(jiǎn)稱草案）。

一、制定黑土地保護(hù)法的必要性

一是深入貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記重要指示和黨中央決策部署的需要。習(xí)近平總書記將黑土地比喻為國(guó)寶“大熊貓”，這一論述具有極其深刻內(nèi)涵。黑土地是大自然賦予人類得天獨(dú)厚的稀缺寶貴資源，具有優(yōu)質(zhì)性、稀缺性、易被侵蝕性等特點(diǎn)。多年來人為高強(qiáng)度開發(fā)利用，黑土層厚度、有機(jī)質(zhì)含量等下降，土壤酸化、沙化、鹽漬化加劇，嚴(yán)重影響生態(tài)安全和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。要從造福子孫永續(xù)發(fā)展的高度認(rèn)識(shí)黑土地保護(hù)的特殊性和戰(zhàn)略意義，從“藏糧于地、藏糧于技”戰(zhàn)略高度推進(jìn)。制定黑土地保護(hù)法，將保護(hù)黑土地上升為國(guó)家意志，是貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記和黨中央關(guān)于黑土地保護(hù)要求的有力舉措。

二是保障長(zhǎng)遠(yuǎn)國(guó)家糧食安全的需要。民以食為天，糧以地為本。黑土地的土壤性狀好、肥力高、水肥氣熱協(xié)調(diào)，相較于其他土地的單位面積產(chǎn)出，同肥不同量、同量不同質(zhì)，糧食產(chǎn)量高、品質(zhì)好。東北黑土區(qū)是我國(guó)重要的糧食生產(chǎn)基地，糧食產(chǎn)量約占全國(guó)的四分之一，糧食商品率高，是保障糧食市場(chǎng)供應(yīng)的重要來源，是保障國(guó)家糧食安全的壓艙石。制定黑土地保護(hù)法，有利于規(guī)范黑土地保護(hù)、治理、修復(fù)、利用等活動(dòng)，保護(hù)黑土地高產(chǎn)優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)出功能，為保障國(guó)家糧食安全提供堅(jiān)強(qiáng)法治保障。

三是維護(hù)生態(tài)系統(tǒng)平衡的需要。珍稀黑土地自然資源，既不可再生，也無可替代。長(zhǎng)期以來，由于保護(hù)和投入不夠，加之風(fēng)蝕、水蝕侵害，黑土層“變薄、變硬、變瘦”，侵蝕溝發(fā)育發(fā)展，水土流失日益嚴(yán)重，進(jìn)而導(dǎo)致耕地破碎化、河道淤積、洪澇災(zāi)害加劇等生態(tài)環(huán)境問題。人與自然應(yīng)當(dāng)和諧共生，保護(hù)自然則自然回報(bào)慷慨，掠奪自然則自然懲罰無情。制定黑土地保護(hù)法，保護(hù)好生態(tài)環(huán)境，維護(hù)好生態(tài)系統(tǒng)平衡，促進(jìn)資源環(huán)境可持續(xù)，才能使黑土地永遠(yuǎn)造福人民。

四是完善黑土地保護(hù)體制機(jī)制的需要。近年來，黨中央、國(guó)務(wù)院通過制定保護(hù)規(guī)劃和實(shí)施行動(dòng)方案等措施保護(hù)黑土地，但是仍存在政策協(xié)同性不足、穩(wěn)定投入機(jī)制未建立、責(zé)任主體不夠明確等問題。有關(guān)省份的地方層面立法，難以形成上下聯(lián)動(dòng)、多方參與的保護(hù)機(jī)制。當(dāng)前土地管理有關(guān)法律法規(guī)，在耕地保護(hù)方面主要解決一般性問題，缺乏針對(duì)黑土地特殊性的保護(hù)措施。綜合施策、形成合力、久久為功保護(hù)好黑土地，需要全社會(huì)共同努力。制定黑土地保護(hù)法，有利于建立針對(duì)性、系統(tǒng)性的黑土地保護(hù)制度。

二、立法指導(dǎo)思想和總體思路

深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想，深刻理解和準(zhǔn)確把握習(xí)近平總書記關(guān)于黑土地保護(hù)的重要指示精神，牢固樹立法治思維，堅(jiān)持問題導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向，堅(jiān)持“小快靈”立法，突出立法針對(duì)性、適用性、可操作性，著力保護(hù)黑土地中的耕地，促進(jìn)資源可持續(xù)利用，維護(hù)生態(tài)系統(tǒng)平衡，保障國(guó)家糧食安全。

根據(jù)調(diào)研情況和黑土地保護(hù)面臨的突出問題，起草中注重把握以下幾點(diǎn)：一是明確責(zé)任。構(gòu)建政府主導(dǎo)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者實(shí)施、公眾參與的保護(hù)機(jī)制，建立共同負(fù)責(zé)、各負(fù)其責(zé)的責(zé)任體系。二是堅(jiān)持用養(yǎng)結(jié)合。有的人提出，應(yīng)該養(yǎng)地在先，不達(dá)標(biāo)準(zhǔn)停止耕種。我們的目的是要口糧安全。既要改變生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式加以保護(hù)，也要防止削弱糧食生產(chǎn)能力和影響農(nóng)民種糧積極性，促進(jìn)形成綠色可持續(xù)發(fā)展方式。三是尊重自然規(guī)律和科技規(guī)律。黑土地分布廣闊，不同地域積溫、降雨、蒸發(fā)、風(fēng)力等條件不同，需要采取的措施和技術(shù)路徑也不同。保護(hù)黑土地要因地制宜，堅(jiān)持從實(shí)際出發(fā)，不搞一刀切。四是保護(hù)好農(nóng)民權(quán)益。合理利用和保護(hù)黑土地，要有利于農(nóng)民利益近期不受損、長(zhǎng)遠(yuǎn)更有利，有利于國(guó)家糧食安全、生態(tài)安全。

三、草案的主要內(nèi)容

草案不分章，共三十七條，包括立法目的、適用范圍、保護(hù)要求和原則、政府責(zé)任和協(xié)調(diào)機(jī)制、制定規(guī)劃、資源調(diào)查和監(jiān)測(cè)、科技支撐、數(shù)量保護(hù)措施、質(zhì)量提升措施、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的責(zé)任、資金保障、獎(jiǎng)補(bǔ)措施、考核與監(jiān)督、法律責(zé)任等內(nèi)容。

（一）本法的適用范圍

保障國(guó)家糧食安全，處理好黑土地保護(hù)與利用的關(guān)系，重點(diǎn)和難點(diǎn)在耕地。草案明確本法所稱黑土地，涉及的地域范圍為黑龍江省、吉林省、遼寧省、內(nèi)蒙古自治區(qū)的相關(guān)區(qū)域，土地特性為擁有黑色或者暗黑色腐殖質(zhì)表土層，性狀好、肥力高的優(yōu)質(zhì)耕地。這一規(guī)定也是具體落實(shí)習(xí)近平總書記關(guān)于保護(hù)“耕地中的大熊貓”的要求。（第二條）

（二）加強(qiáng)政府的統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)

統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)是形成工作合力的關(guān)鍵。草案完善政府工作機(jī)制，明確國(guó)務(wù)院和?。ㄗ灾螀^(qū)）人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)、組織、協(xié)調(diào)、監(jiān)督管理，縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)建立黑土地保護(hù)協(xié)調(diào)機(jī)制；突出規(guī)劃引領(lǐng)，縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)以調(diào)查和監(jiān)測(cè)為基礎(chǔ)、體現(xiàn)集中連片治理、科學(xué)編制黑土地保護(hù)規(guī)劃，縣級(jí)規(guī)劃應(yīng)當(dāng)落實(shí)到地塊。為摸清黑土地底數(shù)和變化趨勢(shì)，草案對(duì)開展黑土地調(diào)查和常態(tài)化監(jiān)測(cè)作出了規(guī)定。（第五條、第六條、第七條）

（三）加強(qiáng)黑土地保護(hù)的科技支撐

科技手段為黑土地保護(hù)提供重要支撐。草案加強(qiáng)黑土地保護(hù)科技創(chuàng)新、科研成果推廣應(yīng)用和技術(shù)服務(wù)；針對(duì)水蝕、風(fēng)蝕、土壤質(zhì)量下降等突出問題，明確應(yīng)當(dāng)綜合采取工程、農(nóng)藝、農(nóng)機(jī)、生物等措施，規(guī)定了農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、提升土壤質(zhì)量、加強(qiáng)環(huán)境治理的關(guān)鍵措施。為做到精準(zhǔn)施策，草案規(guī)定對(duì)黑土地進(jìn)行科學(xué)分區(qū)，因地制宜采用具體措施。（第三條、第十條至第十五條）

（四）強(qiáng)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的保護(hù)責(zé)任和調(diào)動(dòng)積極性

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)保護(hù)黑土地，同時(shí)要讓保護(hù)者不吃虧、種糧者收入有提高。草案明確農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)積極采用黑土地養(yǎng)護(hù)措施，國(guó)家應(yīng)當(dāng)建立用養(yǎng)結(jié)合、保護(hù)效果導(dǎo)向的獎(jiǎng)補(bǔ)機(jī)制，鼓勵(lì)支持采取黑土地保護(hù)和治理修復(fù)措施。（第十六條至第十八條、第二十三條）

（五）加大黑土地保護(hù)投入

長(zhǎng)期穩(wěn)定的資金投入是黑土地保護(hù)的重要保障。草案規(guī)定，國(guó)家建立健全黑土地保護(hù)財(cái)政投入保障制度，加大獎(jiǎng)補(bǔ)資金的傾斜力度，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)等項(xiàng)目資金應(yīng)當(dāng)保障黑土地保護(hù)需要；縣級(jí)人民政府可以按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定統(tǒng)籌整合相關(guān)涉農(nóng)資金；建立健全黑土地保護(hù)跨區(qū)域補(bǔ)償機(jī)制，鼓勵(lì)社會(huì)資金投入黑土地保護(hù)活動(dòng)。（第二十二條、第二十四條、第二十五條）

（六）加強(qiáng)考核和監(jiān)督

壓實(shí)黑土地保護(hù)責(zé)任，形成監(jiān)督合力。草案規(guī)定，建立黑土地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制和考核評(píng)價(jià)制度，黑土地保護(hù)情況納入耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)；有關(guān)部門按照職責(zé)聯(lián)合開展監(jiān)督檢查；加強(qiáng)人大監(jiān)督，縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)報(bào)告黑土地保護(hù)情況。（第二十六條至第二十八條）

草案還對(duì)禁止盜挖、濫挖、非法出售黑土等內(nèi)容作出規(guī)定。（第十九條、第三十一條）

草案注意與有關(guān)法律搞好銜接，一般性的耕地保護(hù)和土地污染有關(guān)問題，本法不再重復(fù)，只是針對(duì)相關(guān)違法行為的處罰作出銜接性規(guī)定。

《中華人民共和國(guó)黑土地保護(hù)法（草案）》及以上說明是否妥當(dāng)，請(qǐng)審議。