全國人大環(huán)境與資源保護委員會主任委員?高虎城

委員長、各位副委員長、秘書長、各位委員：

我受全國人大環(huán)境與資源保護委員會委托，就《中華人民共和國青藏高原生態(tài)保護法（草案）》作如下說明。

一、立法的必要性

黨的十八大以來，習(xí)近平總書記多次就青藏高原生態(tài)保護發(fā)表重要講話、作出重要指示。2021年10月，黨中央印發(fā)《青藏高原生態(tài)環(huán)境保護和可持續(xù)發(fā)展方案》，提出建立青藏高原生態(tài)環(huán)境保護制度體系。十三屆全國人大成立以來，一些全國人大代表提出議案，呼吁立法加強高原生態(tài)環(huán)境保護，為高原地區(qū)經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展提供法治支撐。貫徹落實習(xí)近平總書記的重要指示批示精神和黨中央決策部署，積極回應(yīng)社會關(guān)切，制定青藏高原生態(tài)保護法十分必要。

一是保護中華民族永續(xù)發(fā)展的生態(tài)根基的重要舉措。青藏高原是世界上最高的高原，是全球氣候變化的關(guān)鍵區(qū)、敏感區(qū)，是世界山地冰川最發(fā)育的地區(qū)和亞洲多條重要江河的源頭區(qū)，也是全球氣候變化和高原生態(tài)研究的熱點地區(qū)。青藏高原的生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量與功能狀況直接影響到我國的生態(tài)安全、生物多樣性、水資源供應(yīng)、氣候系統(tǒng)穩(wěn)定和碳收支平衡，在我國乃至世界生態(tài)安全中具有獨特而不可替代的作用。制定青藏高原生態(tài)保護法，依法保護好青藏高原自然生態(tài)系統(tǒng)，關(guān)乎國家長遠、涉及子孫后代。

二是保障國家生態(tài)安全、加強生態(tài)風(fēng)險防范的客觀要求。青藏高原自然生態(tài)系統(tǒng)先天脆弱敏感，自我維持和恢復(fù)能力差，受氣候變化和人為活動影響，青藏高原生態(tài)環(huán)境面臨諸多問題和挑戰(zhàn)。草地退化仍較嚴重，冰川退化風(fēng)險加劇，水土流失和土地荒漠化沙化危害較大，生物多樣性面臨威脅，極端氣候增多，氣候風(fēng)險及其引發(fā)的冰崩、冰湖潰決、冰川躍動和冰川泥石流等次生災(zāi)害風(fēng)險增加。應(yīng)對上述青藏高原生態(tài)環(huán)境變化和生態(tài)風(fēng)險，需要從國家立法層面加強青藏高原系統(tǒng)保護和生態(tài)安全風(fēng)險防范，優(yōu)化生態(tài)安全屏障體系，依法守住國家生態(tài)安全邊界。

三是對青藏高原生態(tài)環(huán)境進行系統(tǒng)保護、協(xié)同保護、特殊保護的實際需要。制定青藏高原生態(tài)保護法，加強青藏高原生態(tài)保護治理體系頂層設(shè)計，對這一特定地理區(qū)域的生態(tài)保護采取特別的制度措施，統(tǒng)籌推進山水林田湖草沙冰一體化保護和系統(tǒng)修復(fù)，有利于加強制度設(shè)計的系統(tǒng)性與協(xié)調(diào)性，更好發(fā)揮立法的引領(lǐng)、推動和保障作用，依法解決青藏高原地區(qū)在資源環(huán)境承載能力、災(zāi)害風(fēng)險防范、綠色發(fā)展途徑等方面存在的問題，統(tǒng)籌生態(tài)保護和經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展，促進人與自然和諧共生。

二、起草過程和主要考慮

全國人大常委會高度重視這項立法工作，于2021年組織開展了青藏高原生態(tài)保護調(diào)研和立法論證，共提出8份調(diào)研和評估報告，將制定青藏高原生態(tài)保護法列入全國人大常委會2022年度立法工作計劃。栗戰(zhàn)書委員長主持召開青藏高原生態(tài)保護立法座談會聽取國務(wù)院相關(guān)部門、青藏高原六?。ㄗ灾螀^(qū)）和有關(guān)專家的意見建議，提出明確要求，率隊到西藏開展立法調(diào)研，實地考察特殊地域生態(tài)現(xiàn)狀，召開座談會聽取地方政府、人大代表、專家學(xué)者及一線工作人員的意見和建議。成立由沈躍躍副委員長和丁仲禮副委員長牽頭，全國人大環(huán)資委和有關(guān)專門委員會、工作委員會，以及中央和國務(wù)院有關(guān)部門、有關(guān)地方和科研機構(gòu)共同參加的工作專班和法律起草小組，在前期立法研究論證工作的基礎(chǔ)上，抓緊開展法律起草工作。一是深入學(xué)習(xí)領(lǐng)會習(xí)近平生態(tài)文明思想和習(xí)近平總書記關(guān)于青藏高原生態(tài)保護的重要講話精神，系統(tǒng)梳理黨中央發(fā)布的文件、政策和現(xiàn)行法律法規(guī)，充分借鑒《西藏自治區(qū)國家生態(tài)文明高地建設(shè)條例》《青海省生態(tài)文明建設(shè)促進條例》等地方立法的成功經(jīng)驗。二是廣泛聽取意見，多次召開座談會聽取中央有關(guān)部門、專家學(xué)者和人大代表的意見和建議，赴青海、西藏、四川開展調(diào)研，對青藏高原生態(tài)保護立法的必要性、可行性和主要內(nèi)容等進行研究論證。三是加強與中央有關(guān)部門、有關(guān)地方人大溝通協(xié)調(diào)，對立法中的重點問題進行深入研究，凝聚立法共識。在此基礎(chǔ)上，經(jīng)反復(fù)研究修改，并征求中央和國家機關(guān)有關(guān)部門、有關(guān)科研機構(gòu)和青藏高原六?。ㄗ灾螀^(qū)）人大常委會意見，形成《中華人民共和國青藏高原生態(tài)保護法（草案）》（以下簡稱草案）。2022年5月31日，全國人大環(huán)資委召開第三十七次全體會議，審議通過了草案。

起草工作中著重把握以下幾點：一是及時將習(xí)近平總書記關(guān)于青藏高原生態(tài)保護的重要指示批示精神和黨中央關(guān)于青藏高原生態(tài)保護的決策部署充分體現(xiàn)到法律的宗旨、原則規(guī)定和制度中。習(xí)近平總書記關(guān)于青藏高原生態(tài)保護的重要講話和指示批示精神具有重大指導(dǎo)意義，是制定青藏高原生態(tài)保護法的根本遵循。黨中央關(guān)于青藏高原生態(tài)環(huán)境保護和可持續(xù)發(fā)展的決策部署是經(jīng)統(tǒng)籌考慮、科學(xué)謀劃后制定的，是制定青藏高原生態(tài)保護法、對青藏高原生態(tài)保護作出具體制度安排的重要依據(jù)。二是準確把握立法定位，突出重點內(nèi)容。立足建設(shè)國家生態(tài)文明高地，聚焦青藏高原生態(tài)保護面臨的主要問題，堅持生態(tài)保護第一，突出生態(tài)安全屏障建設(shè)和生態(tài)保護修復(fù)，江河源頭重點保護與流域、區(qū)域保護相結(jié)合，統(tǒng)籌推進山水林田湖草沙冰的綜合治理、系統(tǒng)治理、源頭治理，強化生態(tài)風(fēng)險防控，積極應(yīng)對和適應(yīng)氣候變化，堅持綠色發(fā)展，為青藏高原生態(tài)保護和可持續(xù)發(fā)展提供法治保障。三是做好與其他法律的銜接。針對青藏高原特定的、突出的問題制定有針對性的措施，系統(tǒng)構(gòu)建青藏高原生態(tài)保護法律制度體系。與環(huán)境保護法、森林法、草原法、水法、水土保持法、水污染防治法、土壤污染防治法、野生動物保護法、生物安全法等污染防治、資源利用與保護方面的法律規(guī)定盡量不重復(fù)，確有必要的，作出銜接性規(guī)定。

三、草案的主要內(nèi)容

草案分為七章，包括總則、生態(tài)安全格局、生態(tài)保護修復(fù)、生態(tài)風(fēng)險防控、保障與監(jiān)督、法律責任、附則，共六十四條。主要內(nèi)容如下：

（一）明確法律適用范圍。我國青藏高原涉及西藏、青海、新疆、四川、甘肅、云南六省（自治區(qū)）的有關(guān)縣（市、區(qū)），總面積約258萬平方公里。綜合考慮青藏高原生態(tài)系統(tǒng)完整性、法律可操作性等因素，對法律適用范圍，草案規(guī)定，從事或涉及青藏高原生態(tài)保護相關(guān)活動，應(yīng)當遵守本法；本法所稱青藏高原，是指西藏自治區(qū)、青海省全域以及青藏高原區(qū)域涉及的新疆維吾爾自治區(qū)、四川省、甘肅省、云南省的相關(guān)縣級行政區(qū)域，具體范圍由國務(wù)院授權(quán)的部門確定。

（二）確立青藏高原生態(tài)保護的基本原則。緊扣青藏高原生態(tài)保護這一主線，把生態(tài)保護作為區(qū)域發(fā)展的基本前提和剛性約束，草案明確青藏高原生態(tài)保護應(yīng)當尊重自然、順應(yīng)自然、保護自然；堅持生態(tài)保護第一，守住自然生態(tài)安全邊界；堅持自然恢復(fù)為主，山水林田湖草沙冰一體化保護修復(fù)；堅持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、分類施策、科學(xué)防控、系統(tǒng)治理。

（三）健全管理體制。落實中央統(tǒng)籌、省負總責、市縣落實的工作機制要求，草案規(guī)定，國家建立青藏高原生態(tài)保護協(xié)調(diào)機制，統(tǒng)籌指導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)青藏高原生態(tài)保護工作；國務(wù)院有關(guān)部門按照職責分工負責青藏高原生態(tài)保護相關(guān)工作；青藏高原地方各級人民政府應(yīng)當落實本行政區(qū)域的生態(tài)保護修復(fù)、生態(tài)風(fēng)險防控、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局、維護青藏高原生態(tài)安全的責任，根據(jù)需要在地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章制定、規(guī)劃編制、監(jiān)督執(zhí)法等方面加強協(xié)作，協(xié)同推進青藏高原生態(tài)保護修復(fù)和生態(tài)風(fēng)險防控。

（四）構(gòu)建生態(tài)安全格局。圍繞構(gòu)建青藏高原生態(tài)安全格局，優(yōu)化生態(tài)安全屏障體系，草案規(guī)定了青藏高原國土空間利用和國土空間用途管制、生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控方案和生態(tài)環(huán)境準入清單、自然保護地體系建設(shè)、資源開發(fā)準入等制度措施。

（五）加強生態(tài)保護修復(fù)。圍繞全面保護和有效修復(fù)青藏高原高寒生態(tài)系統(tǒng)，提高生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量和穩(wěn)定性，增強生態(tài)產(chǎn)品供給能力和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能，草案對河流、湖泊、草原、森林、濕地等生態(tài)系統(tǒng)要素的保護作出規(guī)定，加強對三江源等核心區(qū)域重點保護，加強對青藏高原珍貴、瀕危和區(qū)域特有野生動植物物種的保護，規(guī)定了耕地保護、荒漠化和水土流失防治、綠色礦山建設(shè)等制度措施。

（六）強化生態(tài)風(fēng)險防控。針對氣候變化與人類活動影響帶來的生態(tài)風(fēng)險，構(gòu)建高效的應(yīng)對、適應(yīng)氣候變化和防災(zāi)減災(zāi)體系，草案規(guī)定了氣候變化監(jiān)測預(yù)警和評估、自然災(zāi)害調(diào)查評價和監(jiān)測預(yù)警、重要冰川雪山封禁和凍土保護、重大工程生態(tài)影響監(jiān)測、種質(zhì)資源保護和管理、防控外來物種入侵等制度措施。

（七）完善保障和監(jiān)督。加強青藏高原生態(tài)保護的政策支持和保障，草案明確了財政、稅收、金融、生態(tài)保護補償?shù)戎С终撸膭詈椭С稚鐣Y本參與青藏高原生態(tài)保護修復(fù)工作，規(guī)定了績效評價考核、執(zhí)法監(jiān)督、司法保障和人大監(jiān)督等制度措施。

此外，草案對違反本法規(guī)定的行為設(shè)定了相應(yīng)的法律責任，并做好與相關(guān)法律、法規(guī)的銜接。

草案及以上說明是否妥當，請審議。