全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)：

黨的十八大以來，習(xí)近平總書記多次就青藏高原生態(tài)保護(hù)發(fā)表重要講話、作出重要指示批示。2021年10月，黨中央印發(fā)《青藏高原生態(tài)環(huán)境保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展方案》，提出建立青藏高原生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度體系。為了貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記的重要講話、指示批示精神和黨中央決策部署，加強(qiáng)青藏高原生態(tài)保護(hù)，實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生，十三屆全國(guó)人大環(huán)境與資源保護(hù)委員會(huì)牽頭組織起草了青藏高原生態(tài)保護(hù)法（草案）。全國(guó)人大常委會(huì)黨組就青藏高原生態(tài)保護(hù)法草案向黨中央作出請(qǐng)示，習(xí)近平總書記主持召開中央政治局常委會(huì)會(huì)議審議并原則同意常委會(huì)黨組的請(qǐng)示。2022年8月、12月，十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第三十六次、第三十八次會(huì)議分別對(duì)草案進(jìn)行了初次審議、二次審議。這期間，全國(guó)人大憲法和法律委員會(huì)、常委會(huì)法制工作委員會(huì)通過多種形式廣泛征求意見，將草案印發(fā)部分全國(guó)人大代表、中央有關(guān)部門和單位、青藏高原相關(guān)地方人大和基層立法聯(lián)系點(diǎn)征求意見，在中國(guó)人大網(wǎng)兩次全文公布草案公開征求社會(huì)公眾意見，多次召開座談會(huì)聽取部分全國(guó)人大代表、中央有關(guān)部門和單位、青藏高原相關(guān)市州和基層立法聯(lián)系點(diǎn)、相關(guān)企業(yè)和專家等的意見，到青藏高原有關(guān)地方調(diào)研，并就草案中的主要問題與有關(guān)方面交換意見、共同研究。

在立法過程中，注重把握以下幾方面：一是將習(xí)近平總書記關(guān)于青藏高原生態(tài)保護(hù)的重要講話、指示批示精神和黨的二十大精神、黨中央關(guān)于青藏高原生態(tài)保護(hù)的決策部署充分體現(xiàn)到法律的宗旨、原則規(guī)定和制度中。二是準(zhǔn)確把握立法定位，突出針對(duì)性要求。堅(jiān)持生態(tài)保護(hù)第一，聚焦青藏高原生態(tài)保護(hù)的主要矛盾、特殊問題、突出特點(diǎn)，統(tǒng)籌推進(jìn)山水林田湖草沙冰綜合治理、系統(tǒng)治理、源頭治理，為青藏高原生態(tài)保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展提供法治保障。三是做好與其他法律的銜接。系統(tǒng)構(gòu)建青藏高原生態(tài)保護(hù)法律制度體系，與環(huán)境保護(hù)法、森林法、草原法、水法、水土保持法、濕地保護(hù)法、水污染防治法、土壤污染防治法、固體廢物污染環(huán)境防治法、野生動(dòng)物保護(hù)法、生物安全法、長(zhǎng)江保護(hù)法、黃河保護(hù)法等法律規(guī)定相協(xié)調(diào)，盡量不重復(fù)，確有必要的，作出銜接性規(guī)定。

經(jīng)二次審議，草案主要內(nèi)容包括：一是明確適用范圍。從事或者涉及青藏高原生態(tài)保護(hù)相關(guān)活動(dòng)，適用本法；本法所稱青藏高原，是指西藏自治區(qū)、青海省的全部行政區(qū)域和新疆維吾爾自治區(qū)、四川省、甘肅省、云南省的相關(guān)縣級(jí)行政區(qū)域，具體范圍由國(guó)務(wù)院授權(quán)的部門確定。二是確立基本原則。青藏高原生態(tài)保護(hù)應(yīng)當(dāng)尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然；堅(jiān)持生態(tài)保護(hù)第一，自然恢復(fù)為主，守住自然生態(tài)安全邊界；堅(jiān)持統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、分類施策、科學(xué)防控、系統(tǒng)治理。三是健全管理體制。國(guó)家建立青藏高原生態(tài)保護(hù)協(xié)調(diào)機(jī)制，明確國(guó)務(wù)院有關(guān)部門工作職責(zé)和青藏高原地方各級(jí)人民政府相關(guān)責(zé)任，要求相關(guān)地方協(xié)同推進(jìn)青藏高原生態(tài)保護(hù)。四是統(tǒng)籌生態(tài)安全布局。優(yōu)化生態(tài)安全屏障體系建設(shè)，提升生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量和多樣性、穩(wěn)定性、持續(xù)性，明確按照生態(tài)保護(hù)紅線、環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上線的要求，從嚴(yán)制定生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控方案和生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入清單，規(guī)定了青藏高原國(guó)土空間利用和國(guó)土空間用途管制、自然保護(hù)地體系建設(shè)等制度措施。五是加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)修復(fù)。對(duì)生態(tài)系統(tǒng)要素保護(hù)修復(fù)和生物多樣性保護(hù)作出規(guī)定，加強(qiáng)三江源等核心區(qū)域重點(diǎn)保護(hù)，強(qiáng)化青藏高原珍貴瀕?；蛘咛赜幸吧鷦?dòng)植物物種保護(hù)，規(guī)定了建立完善生態(tài)廊道、水土流失防治、綠色礦山建設(shè)等制度措施。六是強(qiáng)化生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)防控。建立健全青藏高原生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)防控體系，規(guī)定了氣候變化監(jiān)測(cè)預(yù)警和評(píng)估、自然災(zāi)害調(diào)查評(píng)價(jià)和監(jiān)測(cè)預(yù)警、重大工程生態(tài)影響監(jiān)測(cè)、種質(zhì)資源保護(hù)和管理、外來入侵物種防控等制度措施。七是完善保障和監(jiān)督。明確財(cái)政、金融、稅收、生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)戎С终撸?guī)定了公眾參與、科技支撐、表彰獎(jiǎng)勵(lì)、績(jī)效評(píng)價(jià)考核、執(zhí)法協(xié)調(diào)監(jiān)督、司法保障、人大監(jiān)督等制度措施。八是對(duì)違反本法規(guī)定行為的法律責(zé)任等作出規(guī)定。

憲法和法律委員會(huì)于4月13日召開會(huì)議，根據(jù)常委會(huì)組成人員審議意見和各方面意見，對(duì)草案進(jìn)行了逐條審議。環(huán)境與資源保護(hù)委員會(huì)、司法部有關(guān)負(fù)責(zé)同志列席了會(huì)議。4月17日，憲法和法律委員會(huì)召開會(huì)議，再次進(jìn)行了審議。憲法和法律委員會(huì)認(rèn)為，為了加強(qiáng)青藏高原生態(tài)保護(hù)，建設(shè)國(guó)家生態(tài)文明高地，實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生，制定青藏高原生態(tài)保護(hù)法是必要的，草案經(jīng)過兩次審議修改，已經(jīng)比較成熟。同時(shí)，提出以下主要修改意見：

一、有的常委會(huì)組成人員、部門、地方、專家和社會(huì)公眾建議加強(qiáng)青藏高原生態(tài)保護(hù)修復(fù)和生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)防控，突出雪山冰川凍土等的特殊性保護(hù)要求。憲法和法律委員會(huì)經(jīng)研究，建議作以下修改：一是增加規(guī)定建立健全青藏高原雪山冰川凍土保護(hù)制度，對(duì)重要雪山冰川采取有效措施，嚴(yán)格控制人為擾動(dòng)。二是增加規(guī)定開展雪山冰川凍土與周邊生態(tài)系統(tǒng)的協(xié)同保護(hù)，維持有利于雪山冰川凍土保護(hù)的自然生態(tài)環(huán)境。三是增加規(guī)定完善河湖長(zhǎng)制。四是要求提升綠化質(zhì)量，加強(qiáng)有害生物防治和森林草原火災(zāi)防范。五是增加規(guī)定加強(qiáng)對(duì)雪崩的調(diào)查評(píng)價(jià)和監(jiān)測(cè)預(yù)警。

二、有的常委會(huì)組成人員、部門、地方、專家和社會(huì)公眾建議推進(jìn)青藏高原生態(tài)保護(hù)監(jiān)測(cè)，加強(qiáng)信息共享。憲法和法律委員會(huì)經(jīng)研究，建議作以下修改：一是增加規(guī)定推進(jìn)綜合監(jiān)測(cè)、協(xié)同監(jiān)測(cè)和常態(tài)化監(jiān)測(cè)。二是要求調(diào)查、評(píng)價(jià)和監(jiān)測(cè)信息按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定共享。

三、有的常委委員、部門、地方、專家和社會(huì)公眾建議強(qiáng)化青藏高原科學(xué)考察與研究，突出長(zhǎng)期性要求。憲法和法律委員會(huì)經(jīng)研究，建議增加規(guī)定：一是加強(qiáng)生態(tài)系統(tǒng)碳匯研究。二是推動(dòng)長(zhǎng)期研究工作。三是掌握青藏高原生態(tài)本底及其變化。

四、有的常委委員、部門、地方、專家和社會(huì)公眾建議對(duì)“生態(tài)安全格局”章名作出調(diào)整，以更好體現(xiàn)本章內(nèi)容精神，增加國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)，加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目準(zhǔn)入退出管理。憲法和法律委員會(huì)經(jīng)研究，建議作以下修改：一是將章名修改為“生態(tài)安全布局”。二是在國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)中增加列舉“珠穆朗瑪峰生物多樣性保護(hù)與水源涵養(yǎng)生態(tài)功能區(qū)”。三是要求有關(guān)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目嚴(yán)格執(zhí)行自然資源開發(fā)、產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入及退出規(guī)定。

五、有的常委會(huì)組成人員、部門、地方、專家和社會(huì)公眾建議加大對(duì)違法行為的處罰力度，進(jìn)一步做好與固體廢物污染環(huán)境防治法、野生動(dòng)物保護(hù)法等法律的銜接。憲法和法律委員會(huì)經(jīng)研究，建議作以下修改：一是對(duì)在青藏高原采集或者采伐國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)的天然種質(zhì)資源、破壞自然景觀的行為依照有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定從重處罰。二是在旅游、山地戶外運(yùn)動(dòng)中隨意傾倒、拋撒生活垃圾的，由環(huán)境衛(wèi)生主管部門或者地方人民政府指定的部門責(zé)令改正，對(duì)個(gè)人處一百元以上五百元以下罰款，情節(jié)嚴(yán)重的，處五百元以上一萬元以下罰款；對(duì)單位處五萬元以上五十萬元以下罰款。

此外，還對(duì)草案二次審議稿作了一些文字修改。

4月10日，法制工作委員會(huì)召開會(huì)議，邀請(qǐng)全國(guó)人大代表、地方政府有關(guān)部門、專家等就草案中主要制度規(guī)范的可行性、出臺(tái)時(shí)機(jī)、實(shí)施的社會(huì)效果和可能出現(xiàn)的問題等進(jìn)行評(píng)估。與會(huì)人員一致認(rèn)為，草案貫徹體現(xiàn)習(xí)近平生態(tài)文明思想，堅(jiān)持問題導(dǎo)向，結(jié)構(gòu)合理、內(nèi)容科學(xué)、措施有力，具有針對(duì)性、操作性、前瞻性，制度規(guī)范可行。草案經(jīng)過多次修改完善，充分吸收了各方面意見，已經(jīng)比較成熟，盡快出臺(tái)青藏高原生態(tài)保護(hù)法正當(dāng)其時(shí)，將產(chǎn)生良好的社會(huì)效果。與會(huì)人員還對(duì)草案提出了一些具體修改意見，憲法和法律委員會(huì)進(jìn)行了認(rèn)真研究，對(duì)有的意見予以采納。

草案三次審議稿已按上述意見作了修改，憲法和法律委員會(huì)建議提請(qǐng)本次常委會(huì)會(huì)議審議通過。

草案三次審議稿和以上報(bào)告是否妥當(dāng)，請(qǐng)審議。

全國(guó)人民代表大會(huì)憲法和法律委員會(huì)

2023年4月24日