□ 學(xué)習(xí)貫徹黨的二十屆三中全會(huì)精神·權(quán)威訪談

為促進(jìn)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化提供生態(tài)環(huán)境法典編纂方案

全國(guó)人大常委會(huì)委員、全國(guó)人大常委會(huì)環(huán)境與資源保護(hù)委員會(huì)副主任委員，中國(guó)法學(xué)會(huì)環(huán)境資源法學(xué)研究會(huì)會(huì)長(zhǎng) 呂忠梅

黨的二十屆三中全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）深刻總結(jié)改革開(kāi)放以來(lái)特別是新時(shí)代全面深化改革的寶貴經(jīng)驗(yàn)，部署了“編纂生態(tài)環(huán)境法典”的重大政治任務(wù)和立法任務(wù)，為以法典化立法方式促進(jìn)“人與自然和諧共生的現(xiàn)代化”提供了根本遵循。第十四屆全國(guó)人大常委會(huì)已將編纂生態(tài)環(huán)境法典列入立法規(guī)劃和2024年度立法計(jì)劃，正式啟動(dòng)了生態(tài)環(huán)境法典編纂立法程序。環(huán)境法學(xué)理論研究，需要圍繞生態(tài)環(huán)境法典編纂目標(biāo)，精準(zhǔn)定位新時(shí)代的生態(tài)文明建設(shè)的重點(diǎn)任務(wù)和未來(lái)愿景，準(zhǔn)確把握我國(guó)當(dāng)前生態(tài)環(huán)境法律體系現(xiàn)狀與存在的主要問(wèn)題，提出符合時(shí)代需求的生態(tài)環(huán)境法典編纂方案。

（一）精準(zhǔn)定位生態(tài)環(huán)境法典編纂的時(shí)代需求

人與自然和諧共生的現(xiàn)代化是區(qū)別于西方現(xiàn)代化和傳統(tǒng)社會(huì)主義現(xiàn)代化的新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義現(xiàn)代化道路，是中國(guó)特色社會(huì)主義現(xiàn)代化的新發(fā)展階段。這條道路既不同于西方國(guó)家“先污染后治理”的老路，也不同于跨越“卡夫丁峽谷”后的“蘇聯(lián)模式”。中華民族自古就有“萬(wàn)物各得其和以生，各得其養(yǎng)以成”的“天人合一”“道法自然”樸素自然觀和“天地有節(jié)”“取用有度”的生態(tài)智慧，尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然，是全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的內(nèi)在要求。既要?jiǎng)?chuàng)造更多物質(zhì)財(cái)富和精神財(cái)富以滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要，也要提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品以滿足人民日益增長(zhǎng)的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要，同步推進(jìn)“生產(chǎn)發(fā)展、生態(tài)良好、生活富?！保卣沽巳祟愇拿餍滦螒B(tài)。

《決定》立足于“必須完善生態(tài)文明制度體系，協(xié)同推進(jìn)降碳、減污、擴(kuò)綠、增長(zhǎng)，積極應(yīng)對(duì)氣候變化，加快完善落實(shí)綠水青山就是金山銀山理念的體制機(jī)制”，從完善生態(tài)文明基礎(chǔ)體制、健全生態(tài)環(huán)境治理體系、健全綠色低碳發(fā)展機(jī)制三個(gè)方面提出了深化生態(tài)文明體制改革的努力方向和重點(diǎn)任務(wù)，體現(xiàn)了對(duì)生態(tài)文明建設(shè)全方位、深層次的覆蓋。充分表明實(shí)現(xiàn)“人與自然和諧共生的現(xiàn)代化”既是中國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)所堅(jiān)持的基礎(chǔ)性生態(tài)文明理念與治國(guó)理政方略，也是當(dāng)代中國(guó)大力推進(jìn)美麗中國(guó)建設(shè)的重要指導(dǎo)性原則。

我國(guó)憲法確定了“推動(dòng)物質(zhì)文明、政治文明、精神文明、社會(huì)文明、生態(tài)文明協(xié)調(diào)發(fā)展，把我國(guó)建設(shè)成為富強(qiáng)民主文明和諧美麗的社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)，實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興”的國(guó)家目標(biāo)?！叭伺c自然和諧共生”作為中國(guó)式現(xiàn)代化道路的生態(tài)面向，既反映中國(guó)式現(xiàn)代化的本質(zhì)特征，也體現(xiàn)“美麗中國(guó)”的強(qiáng)國(guó)目標(biāo)要求，根本目的是實(shí)現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展，價(jià)值取向是滿足人民群眾對(duì)美好生活新期待，基本途徑是形成綠色發(fā)展的生產(chǎn)和生活方式，主要方法是構(gòu)建現(xiàn)代生態(tài)環(huán)境治理體系，最佳效果是共建“地球生命共同體”。習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)：“要深化生態(tài)文明體制改革，盡快把生態(tài)文明制度的‘四梁八柱’建立起來(lái)，把生態(tài)文明建設(shè)納入制度化、法治化軌道?！本幾肷鷳B(tài)環(huán)境法典，是實(shí)現(xiàn)“人與自然和諧共生的現(xiàn)代化”的時(shí)代之需，通過(guò)深入的理論與實(shí)踐研究，探尋能夠滿足“推動(dòng)綠色發(fā)展，促進(jìn)人與自然和諧共生”需求的生態(tài)環(huán)境法典方案，是當(dāng)代中國(guó)環(huán)境法學(xué)研究必須回答的時(shí)代之問(wèn)。

（二）準(zhǔn)確把握生態(tài)環(huán)境立法的成就與問(wèn)題

習(xí)近平總書(shū)記指出：“人民群眾對(duì)立法的期盼，已經(jīng)不是有沒(méi)有，而是好不好、管用不管用、能不能解決實(shí)際問(wèn)題；不是什么法都能治國(guó)，不是什么法都能治好國(guó)；越是強(qiáng)調(diào)法治，越是要提高立法質(zhì)量?！薄稕Q定》部署的生態(tài)環(huán)境法典編纂任務(wù)，是以法典化立法方式提升生態(tài)環(huán)境立法整體性、體系性、協(xié)同性的最佳選擇，為促進(jìn)生態(tài)環(huán)境法律體系現(xiàn)代化指明了方向與道路。

現(xiàn)代意義上環(huán)境立法興起于20世紀(jì)60年代末70年代初，中國(guó)在西方發(fā)達(dá)國(guó)家嚴(yán)重環(huán)境污染問(wèn)題的警醒下，為了不走上“先污染后治理”老路而開(kāi)啟生態(tài)環(huán)境立法體系化進(jìn)程。我國(guó)自1979年頒布《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法（試行）》以來(lái)，通過(guò)不懈努力，生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域的法律體系基本形成，有力推動(dòng)了人與自然和諧共生的美麗中國(guó)建設(shè)。但是，我們也遺憾地發(fā)現(xiàn)，這個(gè)內(nèi)容涵蓋山水林田湖草沙等生態(tài)環(huán)境要素以及特定流域區(qū)域等生態(tài)空間的法律體系中所涉及的30多件法律、100多件行政法規(guī)、1000多件地方性法規(guī)，分散在中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的不同法律部門之中，與“增強(qiáng)立法的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性、時(shí)效性”的要求差距明顯，還不能為促進(jìn)“人與自然和諧共生”的現(xiàn)代化提供充分的法律保障。

實(shí)踐中產(chǎn)生這些問(wèn)題的原因是多方面的?？陀^上是由于立法周期長(zhǎng)、時(shí)間跨度大、修改次數(shù)多，導(dǎo)致的立法矛盾沖突多，不好用、不管用。主觀上是現(xiàn)行立法模式不能適應(yīng)“人與自然和諧共生”的法律需求，無(wú)法滿足調(diào)控涉及自然生態(tài)系統(tǒng)與人類經(jīng)濟(jì)社會(huì)兩個(gè)巨大復(fù)雜系統(tǒng)關(guān)系的法律體系建構(gòu)。在立法體系上，將生態(tài)環(huán)境相關(guān)立法歸屬于不同法律部門，不能滿足山水林田湖草沙統(tǒng)籌治理的基本需求，易造成對(duì)同一生態(tài)環(huán)境要素因不同法律部門的立法理念、制度取向差異而形成矛盾和沖突。在立法方式上，采取國(guó)家法律與行政法規(guī)、部門規(guī)章和地方性立法相結(jié)合的“線性”體系化路徑，雖然能夠?qū)崿F(xiàn)“短平快”的效率目標(biāo)，但不能滿足立法的體系性、協(xié)調(diào)性需求，導(dǎo)致因權(quán)力競(jìng)爭(zhēng)或權(quán)力真空而損害公共利益現(xiàn)象較為普遍。

編纂生態(tài)環(huán)境法典，必須針對(duì)這些問(wèn)題加強(qiáng)環(huán)境法學(xué)基礎(chǔ)理論與制度創(chuàng)新研究。一方面，為滿足現(xiàn)代化建設(shè)過(guò)程中社會(huì)利益結(jié)構(gòu)變遷形成的新型利益分配與調(diào)整需求提供法理基礎(chǔ)；另一方面，為滿足生態(tài)文明時(shí)代人類的生存方式和發(fā)展方式變革帶來(lái)的新型法律規(guī)范需求提供規(guī)則與制度基礎(chǔ)。

（三）進(jìn)一步加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境法典編纂的法學(xué)理論研究

中國(guó)法學(xué)會(huì)環(huán)境資源法學(xué)研究會(huì)于2017年成立課題組，組織開(kāi)展環(huán)境法典編纂研究，在反復(fù)論證的基礎(chǔ)上，提出了以“可持續(xù)發(fā)展”為價(jià)值核心和邏輯主線、以“生態(tài)環(huán)境法典”命名、選擇“適度法典化”模式、采用“總則—分編”結(jié)構(gòu)，妥善處理現(xiàn)行法律法規(guī)、改革政策、國(guó)際公約之間的關(guān)系的法典編纂構(gòu)想，提出了由總則、污染控制編、自然生態(tài)保護(hù)編、綠色低碳發(fā)展編、生態(tài)環(huán)境責(zé)任編構(gòu)成的《生態(tài)環(huán)境法典專家建議稿（草案）》，供立法機(jī)關(guān)參考。

下一步，課題組將按照《決定》部署的編纂高質(zhì)量生態(tài)環(huán)境法典任務(wù)，堅(jiān)持“中國(guó)式現(xiàn)代化，是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的社會(huì)主義現(xiàn)代化，既有各國(guó)現(xiàn)代化的共同特征，更有基于自己國(guó)情的中國(guó)特色”的基本判斷，運(yùn)用法治思維和法治方式鞏固拓展生態(tài)文明體制改革成果，對(duì)現(xiàn)行生態(tài)環(huán)境立法進(jìn)行系統(tǒng)整合、編訂纂修與集成升華。以范疇創(chuàng)新、原則創(chuàng)新、體制創(chuàng)新、制度創(chuàng)新、體系創(chuàng)新、國(guó)際創(chuàng)新為重點(diǎn)，為提升改革措施的系統(tǒng)性、法律規(guī)范的體系性提供理論支撐。

具體而言，在總則編的研究中，貫徹落實(shí)“完善生態(tài)文明基礎(chǔ)體制，協(xié)同推進(jìn)降碳、減污、擴(kuò)綠、增長(zhǎng)，健全生態(tài)環(huán)境治理體系”的要求，進(jìn)一步提煉和歸納生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域普遍適用的基本概念、基本原則和基本制度。在污染控制編的研究中，貫徹落實(shí)“完善精準(zhǔn)治污、科學(xué)治污、依法治污制度機(jī)制”的要求，全面梳理現(xiàn)行污染防治立法，認(rèn)真總結(jié)打贏“污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)”的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步完善污染防治法律規(guī)范體系。在自然生態(tài)保護(hù)編的研究中，貫徹“山水林田湖草沙一體化保護(hù)和系統(tǒng)治理”的要求，對(duì)現(xiàn)行立法中的相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行精簡(jiǎn)合并、擴(kuò)展補(bǔ)充、調(diào)整重組和完善提升。在綠色低碳發(fā)展編的研究中，貫徹“健全綠色低碳發(fā)展機(jī)制，積極應(yīng)對(duì)氣候變化”的相關(guān)要求，創(chuàng)新綠色低碳發(fā)展法律制度，統(tǒng)籌國(guó)內(nèi)與國(guó)際氣候法治。在生態(tài)環(huán)境責(zé)任編的研究中，貫徹落實(shí)“推進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理責(zé)任體系建設(shè)”的要求，認(rèn)真總結(jié)生態(tài)文明體制改革和環(huán)境執(zhí)法司法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，提煉創(chuàng)新生態(tài)環(huán)境法律責(zé)任制度安排，建立系統(tǒng)性的生態(tài)環(huán)境法律責(zé)任體系。