原標(biāo)題：提高立法供給質(zhì)效 推動(dòng)恩施綠色崛起

近年來，恩施土家族苗族自治州人大及其常委會(huì)堅(jiān)持以習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，深入貫徹落實(shí)習(xí)近平法治思想，恪守“以民為本、立法為民”理念，緊緊圍繞把恩施建設(shè)成為美麗湖北綠色崛起重要一極的奮斗目標(biāo)，聚焦人民群眾關(guān)切和訴求，豐富和發(fā)展全過程人民民主，不斷增強(qiáng)立法的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，立法質(zhì)效明顯提升，有力地促進(jìn)了恩施州經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展。

一、加強(qiáng)立法統(tǒng)籌

當(dāng)前，黨中央加快構(gòu)建“雙循環(huán)”新發(fā)展格局，深入實(shí)施“一帶一路”、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶、新一輪西部大開發(fā)、中部地區(qū)崛起等重大戰(zhàn)略，持續(xù)加大對(duì)老少邊山窮等后發(fā)地區(qū)支持，扎實(shí)推進(jìn)共同富裕，區(qū)域經(jīng)濟(jì)版圖加快重塑。省委對(duì)恩施州高度重視，寄予厚望。州委提出要深入踐行習(xí)近平生態(tài)文明思想，堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展。全州人民信心倍增，豪情滿懷，思發(fā)展、謀發(fā)展、抓發(fā)展的氛圍空前濃厚。

州人大及其常委會(huì)加強(qiáng)調(diào)查研究，加快立法步伐，加強(qiáng)新時(shí)代新形勢(shì)新要求下立法工作的統(tǒng)籌謀劃，努力使地方立法承載起全州治理體系和治理能力現(xiàn)代化之急需、滿足人民群眾期盼的時(shí)代使命，推動(dòng)立法高質(zhì)高效發(fā)展。

完善立法工作機(jī)制。堅(jiān)持黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大主導(dǎo)、政府協(xié)同、各方參與的立法工作格局，堅(jiān)持和完善立法規(guī)劃編制、立法重大事項(xiàng)、法規(guī)草案表決及時(shí)向州委請(qǐng)示、報(bào)告的制度，建立人大和政府共同負(fù)責(zé)的“雙組長(zhǎng)”制等制度機(jī)制。

突出立法地方特色。立足“硒”優(yōu)勢(shì)，制定硒資源保護(hù)與利用條例，有力地推動(dòng)了硒產(chǎn)業(yè)健康有序發(fā)展。保護(hù)“土”文化，及時(shí)出臺(tái)傳統(tǒng)村落和民族村寨保護(hù)條例。保障“水”安全，在全省率先對(duì)農(nóng)村分散式飲用水水源地保護(hù)進(jìn)行創(chuàng)制性立法，制定飲用水水源地保護(hù)條例，填補(bǔ)了立法中的空白，推動(dòng)解決農(nóng)村飲用水水源地點(diǎn)多面廣、管理不到位、存在安全隱患等問題。打造“綠”品牌，制定山體保護(hù)條例和清江保護(hù)條例。與湖南湘西自治州跨區(qū)域協(xié)同立法，制定酉水河保護(hù)條例，被省人大常委會(huì)評(píng)為全省人大系統(tǒng)“十大創(chuàng)新工作”。

統(tǒng)籌法規(guī)立改廢釋。組織開展好地方性法規(guī)、規(guī)范性文件專項(xiàng)清理，提出處理意見。加強(qiáng)規(guī)范性文件備案審查工作，審查范圍從州人民政府、縣市人大常委會(huì)拓展到“一委兩院”和政府部門，不斷提升規(guī)范化、信息化水平。

推動(dòng)法律法規(guī)實(shí)施。堅(jiān)持立法與實(shí)施并重，制定工作方案，推動(dòng)地方性法規(guī)進(jìn)入執(zhí)法、融入司法、列入普法。讓每一項(xiàng)立法都符合憲法精神、反映人民意志、得到人民擁護(hù)，切實(shí)把體現(xiàn)人民利益、反映人民愿望、維護(hù)人民權(quán)益、增進(jìn)人民福祉落實(shí)到依法治國全過程。

二、提高立法質(zhì)量

2015年新修改的立法法頒布實(shí)施以來，恩施州據(jù)此同時(shí)具有自治立法和地方立法“兩個(gè)立法權(quán)”。州人大及其常委會(huì)按照“問題導(dǎo)向、有限目標(biāo)、地方特色、務(wù)實(shí)管用”的立法工作思路，深入推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法、依法立法，協(xié)調(diào)行使好“兩個(gè)立法權(quán)”，作出了積極有益的實(shí)踐探索。

堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，確保立法工作正確政治方向。州委始終切實(shí)加強(qiáng)對(duì)立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，建立黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作的體制機(jī)制，每年都聽取州人大常委會(huì)黨組的有關(guān)工作匯報(bào)，研究重大立法事項(xiàng)和立法中的重要問題，立法中涉及的重大問題、重要事項(xiàng)，都由常委會(huì)黨組研究報(bào)請(qǐng)州委決定后組織實(shí)施，把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿到立法工作全過程和各方面，審查批準(zhǔn)立法規(guī)劃和立法計(jì)劃及法規(guī)草案表決稿，為地方立法提供了政治保證。州人大及其常委會(huì)堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)同反映人民意愿、維護(hù)人民利益的高度統(tǒng)一，把完成州委交付的立法任務(wù)、貫徹落實(shí)州委決策部署作為重中之重，充分發(fā)揮主導(dǎo)作用，確保黨的主張通過法定程序成為國家意志和人民群眾的共同行動(dòng)。

發(fā)揮人大主導(dǎo)作用，調(diào)動(dòng)各方面的立法積極性。發(fā)揮人大立法主導(dǎo)作用，是加強(qiáng)和改進(jìn)新時(shí)代立法工作的必然要求，也是更好推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法、依法立法的重要體現(xiàn)。充分發(fā)揮人大代表在發(fā)展全過程人民民主中的重要作用，做到民有所呼、我有所應(yīng)，形成提高立法質(zhì)量的整體合力。

一是發(fā)揮主導(dǎo)作用。把主導(dǎo)不僅僅是看作權(quán)力，更多的是作為自身的責(zé)任和擔(dān)當(dāng)；主導(dǎo)不是擅作主張，而是在黨委領(lǐng)導(dǎo)下立法；主導(dǎo)不是簡(jiǎn)單的牽頭參與，而是在立法各環(huán)節(jié)發(fā)揮實(shí)質(zhì)性的統(tǒng)籌安排、嚴(yán)格把關(guān)、確保質(zhì)量等作用。

二是完善工作機(jī)制。不斷完善立法相關(guān)制度，制定了州立法條例、州人大及其常委會(huì)立法工作程序規(guī)定、州人大常委會(huì)立法顧問工作規(guī)定、州人大常委會(huì)基層立法聯(lián)系點(diǎn)工作辦法等法規(guī)及規(guī)范性文件。與湖北民族大學(xué)共同建立了“恩施州立法研究和人才培養(yǎng)基地”，設(shè)立了部分基層立法聯(lián)系點(diǎn)等。在恩施州的立法程序規(guī)定等制度中，突出人大在確定立法項(xiàng)目、組織法規(guī)案起草、立法調(diào)研論證、法規(guī)審議把關(guān)、立法評(píng)估清理的主導(dǎo)作用，注重協(xié)調(diào)平衡各方面利益關(guān)系，防止部門利益法制化。

三是落實(shí)協(xié)同責(zé)任。每年制定年度立法工作總體方案，明確政府的協(xié)同責(zé)任，支持政府依法行使法規(guī)提案權(quán)，堅(jiān)持提前介入政府的立法起草工作，發(fā)揮主導(dǎo)作用但不包辦代替。

四是拓寬立法渠道。始終堅(jiān)持立法為民的目標(biāo)導(dǎo)向、堅(jiān)持依靠人民的過程導(dǎo)向，通過召開座談會(huì)、實(shí)地調(diào)研、問卷調(diào)查、公布法規(guī)草案、建立基層立法聯(lián)系點(diǎn)等方式，廣泛聽取和吸納基層群眾及社會(huì)各方面的意見建議。注重發(fā)揮專家學(xué)者的重要作用，與高等院校、科研院所、社會(huì)組織等多方面合作，委托“第三方”起草法規(guī)草案，集中開展專家咨詢論證評(píng)估，每部法規(guī)都開展了2次以上的專家論證評(píng)估。

堅(jiān)持問題導(dǎo)向和法治引領(lǐng)，解決實(shí)際問題：

一是注重原創(chuàng)性開展先行立法。州行政執(zhí)法條例成為全國市州級(jí)首部規(guī)范地方綜合性行政執(zhí)法工作的條例；州重點(diǎn)項(xiàng)目領(lǐng)域預(yù)防職務(wù)犯罪工作條例成為全國首部專門規(guī)范特定領(lǐng)域預(yù)防職務(wù)犯罪工作的條例；州山體保護(hù)條例成為全國首部專門規(guī)范城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)山體保護(hù)工作的條例；州硒資源保護(hù)和利用條例在全國率先為微量元素“硒”立法，推動(dòng)了全州硒產(chǎn)業(yè)健康有序發(fā)展；傳統(tǒng)村落和民族村寨保護(hù)條例為全州保護(hù)、傳承、利用文化遺產(chǎn)提供了法治保障；飲用水水源地保護(hù)條例在全省率先對(duì)農(nóng)村分散式飲用水水源地保護(hù)進(jìn)行創(chuàng)制性立法，填補(bǔ)了立法中的一項(xiàng)空白，有效解決了農(nóng)村飲用水水源地點(diǎn)多面廣、管理不到位、存在飲水安全隱患等問題；茶產(chǎn)業(yè)發(fā)展條例有力促進(jìn)了全州茶產(chǎn)業(yè)全域綠色化、高質(zhì)量發(fā)展；齊岳山生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例有力推進(jìn)了長(zhǎng)江大保護(hù)、清江源頭治理。

二是立足民族區(qū)域自治踐行變通立法。如州農(nóng)作物種子管理?xiàng)l例將農(nóng)作物品種審定權(quán)下放到州農(nóng)業(yè)行政主管部門行使；州法律援助條例與國務(wù)院、省條例相比擴(kuò)大了法律援助事項(xiàng)范圍，放寬了經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)。

三是調(diào)節(jié)各種利益關(guān)系加強(qiáng)協(xié)調(diào)立法。近幾年來，堅(jiān)持立良善之法、管用之法，充分發(fā)揮立法在平衡、調(diào)整、規(guī)范各種利益關(guān)系方面的重要作用，努力讓人民群眾在每一項(xiàng)法規(guī)制度中都感受到公平正義。州傳統(tǒng)村落和特色村寨保護(hù)條例、州飲用水水源地保護(hù)條例遵循民法典原則和精神，調(diào)整規(guī)范了自然人、法人等民事主體之間的人身關(guān)系、財(cái)產(chǎn)關(guān)系，體現(xiàn)了對(duì)生命健康、財(cái)產(chǎn)安全、交易便利、生活幸福等各方面權(quán)利的平等保護(hù)。

四是探索跨行政區(qū)域推動(dòng)協(xié)同立法。由恩施州人大常委會(huì)與湘西州人大常委會(huì)牽頭發(fā)起，探索以跨行政區(qū)域協(xié)同立法的方式制定了酉水河保護(hù)條例，這是我國市州級(jí)地方人大協(xié)同處理區(qū)域公共事務(wù)的一次有益嘗試，為全國協(xié)同立法工作作出了積極探索。

五是加強(qiáng)備案審查維護(hù)國家法治統(tǒng)一。加強(qiáng)對(duì)憲法法律實(shí)施的監(jiān)督，健全完善相關(guān)工作機(jī)制和程序，加強(qiáng)規(guī)范性文件備案審查制度和能力建設(shè)，依法撤銷和糾正違反國家法律法規(guī)的規(guī)范性文件。近5年來，州人大常委會(huì)共審查縣市人大常委會(huì)、州“一府一委兩院”等規(guī)范性文件64件，糾正12件；開展涉及生態(tài)環(huán)境保護(hù)、野生動(dòng)物保護(hù)、優(yōu)化營商環(huán)境、計(jì)劃合法性生育等規(guī)范性文件專項(xiàng)清理4次，提出處理意見21件次。

三、注重立法實(shí)效

法律的生命力在于實(shí)施，法律的權(quán)威也在于實(shí)施。州人大常委會(huì)堅(jiān)持以習(xí)近平法治思想為指導(dǎo)，有效促進(jìn)各級(jí)法規(guī)實(shí)施，以良法促善治保發(fā)展。組織開展州農(nóng)村公路條例貫徹實(shí)施情況執(zhí)法檢查，督促進(jìn)一步完善建管養(yǎng)機(jī)制，提升恩施州農(nóng)村公路的綜合服務(wù)能力。開展州山體保護(hù)條例執(zhí)法檢查，促成州政府出臺(tái)山長(zhǎng)制實(shí)施方案，明確建立州、縣、鄉(xiāng)、村、宗地五級(jí)山長(zhǎng)制管理體系，確保城市規(guī)劃區(qū)山體保護(hù)法定圖則中每宗山體都有管護(hù)責(zé)任人。開展州酉水河保護(hù)條例執(zhí)法檢查，促進(jìn)規(guī)劃編制滯后、資金投入不足、區(qū)域協(xié)調(diào)保護(hù)機(jī)制不暢、污染源頭管控有待加強(qiáng)等問題的解決。組織開展州山體保護(hù)條例、州酉水河保護(hù)條例、州硒資源保護(hù)與利用條例的立法后評(píng)估，全面掌握了三部條例的實(shí)施成效及存在的問題，有效促進(jìn)政府及其有關(guān)部門嚴(yán)格落實(shí)法定職責(zé)、加大執(zhí)法力度，全面貫徹實(shí)施條例。同時(shí)加強(qiáng)重點(diǎn)立法，立為民務(wù)實(shí)管用之法，進(jìn)一步立足“小切口”，直奔問題，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域立法，積極為“兩山”轉(zhuǎn)化提供法治保障。全面加強(qiáng)法規(guī)實(shí)施監(jiān)督，引領(lǐng)推動(dòng)和規(guī)范保障“兩山”理論恩施實(shí)踐取得實(shí)效。

（恩施土家族苗族自治州人大常委會(huì)主任 柯東海）