為掌握陜西省司法體制改革推進(jìn)情況，全面梳理司法責(zé)任制綜合配套改革工作中的問題，推動(dòng)構(gòu)建權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)責(zé)明確的檢察權(quán)運(yùn)行機(jī)制，2020年9月，陜西省人民檢察院組成五個(gè)調(diào)研組深入11個(gè)市分院77個(gè)縣(區(qū))院，通過座談、查閱材料、實(shí)地檢查等方式，調(diào)研檢察官權(quán)力行使、“四大檢察”辦案力量配備、業(yè)務(wù)一體化建設(shè)以及制約檢察職責(zé)因素等情況，以期為深化司法責(zé)任制、推進(jìn)檢察權(quán)科學(xué)合理的運(yùn)行提供實(shí)踐依據(jù)。

　　基本情況

　　(一)辦案事項(xiàng)決定權(quán)運(yùn)行情況

　　為推進(jìn)司法責(zé)任制落實(shí)，陜西省院2017年10月印發(fā)了《陜西省檢察機(jī)關(guān)檢察官權(quán)力清單(試行)》(以下簡(jiǎn)稱《權(quán)力清單》)，對(duì)全省三級(jí)檢察機(jī)關(guān)檢委會(huì)、檢察長(zhǎng)、檢察官在各類案件中的決定權(quán)做了列舉。根據(jù)《權(quán)力清單》的規(guī)定，檢察官在民事、行政、公益訴訟案件中主要職責(zé)是審查案件、調(diào)取證據(jù)、提出意見建議等，基本不享有決定案件的權(quán)力;檢察官行使的決定權(quán)主要集中在刑事檢察領(lǐng)域，特別是審查逮捕和審查起訴案件中，一般案件的批捕、起訴決定權(quán)由檢察官行使;不批準(zhǔn)逮捕、不起訴和重大、疑難、復(fù)雜案件決定權(quán)由檢察長(zhǎng)(副檢察長(zhǎng))或檢委會(huì)行使，傳統(tǒng)的“三級(jí)審批”模式在被解構(gòu)。但即使在捕訴案件中，放權(quán)范圍、監(jiān)督管理方式以及把握“重大、疑難、復(fù)雜”標(biāo)準(zhǔn)等方面，不同檢察院之間存在較大差異：如執(zhí)行《刑事訴訟規(guī)則》《權(quán)力清單》不夠嚴(yán)格，執(zhí)行《權(quán)力清單》不規(guī)范，未能很好實(shí)現(xiàn)放權(quán)與監(jiān)督相統(tǒng)一。

　　(二)“四大檢察”辦案力量配備與案件辦理情況

　　從專業(yè)辦案力量配置情況看，據(jù)統(tǒng)計(jì)，在不計(jì)算院領(lǐng)導(dǎo)和一人身兼多項(xiàng)業(yè)務(wù)的情況下，各市負(fù)責(zé)“四大檢察”業(yè)務(wù)的檢察官共有2020人。其中，捕訴部門檢察官815人，占40.35%;負(fù)責(zé)民事檢察業(yè)務(wù)的189人，占9.36%;負(fù)責(zé)行政檢察業(yè)務(wù)的97人，占4.80%;負(fù)責(zé)公益訴訟業(yè)務(wù)的134人，占6.63%。各市檢察官助理共1266人，其中，專門輔助捕訴業(yè)務(wù)的檢察官助理374人，占29.54%;專門輔助民事檢察業(yè)務(wù)的78人，占6.16%;專門輔助行政檢察業(yè)務(wù)的48人，占3.79%;專門輔助公益訴訟業(yè)務(wù)的41人，占3.24%。可見，機(jī)構(gòu)改革后，大量基層院一個(gè)部門負(fù)責(zé)多項(xiàng)業(yè)務(wù)，導(dǎo)致專門負(fù)責(zé)、輔助某一項(xiàng)業(yè)務(wù)的檢察官、檢察官助理的數(shù)量小于實(shí)際在相關(guān)業(yè)務(wù)部門工作的數(shù)量。

　　從受理情況看，刑事檢察案件數(shù)量明顯高于其他三大檢察案件之和。從數(shù)量上來看，約40%的檢察官負(fù)責(zé)捕訴案件，受理的案件卻占檢察機(jī)關(guān)受理案件的85%。除鐵檢系統(tǒng)外(鐵檢兩級(jí)院集中管轄西安、安康市行政訴訟和環(huán)境資源案件)，其余各市與全省總體情況基本相同。從時(shí)間上看，近三年來案件數(shù)量存在上升趨勢(shì)。從級(jí)別上看，基層院辦理了絕大多數(shù)捕訴案件和公益訴訟案件。

　　(三)業(yè)務(wù)一體化建設(shè)情況

　　目前，業(yè)務(wù)一體化主要有三種模式：一是院內(nèi)業(yè)務(wù)一體化，一些規(guī)模小的基層院，根據(jù)辦案需要，將全院?jiǎn)T額檢察官統(tǒng)一入庫(kù)輪案，解決員額檢察官工作量差異大的問題;二是跨行政區(qū)劃調(diào)配辦案力量，根據(jù)辦案需求，由上級(jí)檢察院對(duì)轄區(qū)內(nèi)的檢察官進(jìn)行統(tǒng)一調(diào)度，以辦理一些易受當(dāng)?shù)馗蓴_的敏感案件或者需要組建較大辦案團(tuán)隊(duì)辦理的重大、復(fù)雜案件;三是案件集中管轄，鐵檢兩級(jí)院是全省唯一實(shí)施案件集中管轄的單位。目前行政檢察已經(jīng)成為鐵檢工作的亮點(diǎn)，環(huán)境資源刑事案件也占到鐵檢辦案量的一半以上。

　　業(yè)務(wù)一體化的三種形式在全省檢察工作中都不同程度地運(yùn)用，一定程度上解決了人案不均衡的矛盾。但這種實(shí)踐主要是各院自發(fā)探索，缺少全省統(tǒng)一規(guī)范。

　　存在的問題及原因分析

　　(一)權(quán)力不敢用與不擔(dān)當(dāng)并存

　　目前檢察官權(quán)力運(yùn)行的主要問題在于捕訴案件的決定權(quán)方面。

　　在修訂《權(quán)力清單》過程中，刑事檢察部門提出，授權(quán)不充分是導(dǎo)致捕訴決定權(quán)活躍性不足的原因之一。檢察官無權(quán)行使不捕、不訴決定權(quán)，不捕、不訴程序繁瑣。同時(shí)，出于對(duì)司法責(zé)任“終身制”和對(duì)自身能力的“恐慌”，許多檢察官甚至檢察長(zhǎng)怠于行使權(quán)力。在此次掃黑除惡專項(xiàng)斗爭(zhēng)中，對(duì)不捕、不訴以及對(duì)公安機(jī)關(guān)撤案等“寬出”案件的復(fù)查和處理，加劇了“不敢擔(dān)當(dāng)”“不愿擔(dān)當(dāng)”。遇到不捕、不訴案件，有的院一律提交檢委會(huì)討論決定。

　　(二)人案不均衡較為普遍

　　調(diào)研發(fā)現(xiàn)，人案不均衡主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是刑事訴訟人案失衡;二是民事、行政、公益訴訟的專業(yè)人才不足;三是基層院領(lǐng)導(dǎo)占檢察官比例較高，辦案量偏少;四是動(dòng)態(tài)管理機(jī)制尚未有效運(yùn)轉(zhuǎn);五是非辦案工作對(duì)辦案工作沖擊較大。

　　案件量事實(shí)上并未暴增，但辦案標(biāo)準(zhǔn)和要求比以往更為嚴(yán)格，各條業(yè)務(wù)線面臨的壓力主要不是“過得去”“辦完案”，而是“過得硬”“辦好案”。如公益訴訟檢察作為新興業(yè)務(wù)，更是存在人員不熟悉業(yè)務(wù)，亟需提升技能的困難。另外，檢察官助理短缺應(yīng)當(dāng)引起重視。司法責(zé)任制改革后，由于員額職數(shù)限制，一些年輕業(yè)務(wù)骨干因暫時(shí)不符合條件而未能參加遴選。

　　(三)“業(yè)務(wù)一體化”建設(shè)中的困難和問題

　　“四大檢察”全面協(xié)調(diào)充分發(fā)展，并不是說每一個(gè)基層院都要具備相同的刑事、民事、行政、公益訴訟檢察能力，而是指各類檢察工作與地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求相適應(yīng)。

　　目前，“業(yè)務(wù)一體化”嘗試非常有限，遇到的困難主要在于:一是對(duì) “業(yè)務(wù)一體化”的認(rèn)識(shí)混亂。二是許多基層院認(rèn)為自身人員不足，不愿意成為人員流出單位;三是“業(yè)務(wù)一體化”有許多需要厘清的法律問題和權(quán)責(zé)問題。

　　(四)外部制約因素

　　一是刑事案件退回補(bǔ)充偵查不力。由于部分公安機(jī)關(guān)對(duì)內(nèi)考核不重視退補(bǔ)、起訴，甚至存在片面追求報(bào)捕數(shù)量、移送起訴數(shù)量的考核導(dǎo)向， 公安機(jī)關(guān)辦案人員辦案時(shí)重?cái)?shù)量輕質(zhì)量，不認(rèn)真對(duì)待檢察機(jī)關(guān)退補(bǔ)要求。盡管檢察機(jī)關(guān)出于“案-件比”的考慮，不斷提升退補(bǔ)提綱說理質(zhì)量，效果依然不明顯;二是對(duì)公安機(jī)關(guān)辦理治安、刑事案件底數(shù)不清楚，獲取監(jiān)督線索來源有限;三是檢察機(jī)關(guān)在行使司法工作人員瀆職案件偵查權(quán)時(shí)過于保守;四是除司法工作人員瀆職案件偵查權(quán)外，檢察機(jī)關(guān)在其他法律監(jiān)督工作中缺乏剛性監(jiān)督權(quán)。監(jiān)督以柔性手段為主，是否產(chǎn)生效果主要取決于對(duì)方的配合程度。公益訴訟主要依職權(quán)發(fā)現(xiàn)案件線索，沒有與相關(guān)行政職能部門建立案件線索移送、數(shù)據(jù)與信息共享等機(jī)制。

　　深化司法責(zé)任制的措施建議

　　(一)完善權(quán)力配置及配套規(guī)范

　　適應(yīng)三大訴訟法的修改及新的訴訟規(guī)則，修改完善《權(quán)力清單》，進(jìn)一步規(guī)范捕訴決定權(quán)運(yùn)行。同時(shí)，針對(duì)檢察官與助理職責(zé)區(qū)分不清晰問題，研究制定有關(guān)檢察輔助人員職責(zé)，壓實(shí)檢察官辦案責(zé)任，確保各司其職。

　　(二)強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督管理

　　加強(qiáng)上級(jí)院對(duì)下級(jí)院、檢察長(zhǎng)對(duì)檢察官等上下級(jí)之間的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督管理，健全上下級(jí)檢察機(jī)關(guān)依法接續(xù)監(jiān)督機(jī)制。業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人對(duì)本部門辦案活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督管理。需要報(bào)請(qǐng)檢察長(zhǎng)決定的事項(xiàng)和需要向檢察長(zhǎng)報(bào)告的案件，應(yīng)當(dāng)先由業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人審核。對(duì)于“重大、疑難、復(fù)雜”案件以及與檢察官處理意見不一致的案件，業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)召集檢察官聯(lián)席會(huì)議討論，為承辦案件的檢察官或檢察官辦案組提供參考意見，并且將審核意見連同檢察官聯(lián)席會(huì)議討論情況一并報(bào)檢察長(zhǎng)審查或決定。

　　(三)加強(qiáng)“四大檢察”人才配備和培養(yǎng)

　　一是加大“四大檢察”人員配備。加大對(duì)民事、行政等專業(yè)法律人才培養(yǎng)力度，大膽提拔任用優(yōu)秀年輕干部，配足配齊配強(qiáng)“四大檢察”業(yè)務(wù)人員力量，優(yōu)化辦案組織，解決和改善干部隊(duì)伍結(jié)構(gòu)不合理、專業(yè)化程度不高、檢察官助理短缺等問題;二是動(dòng)態(tài)調(diào)整員額和政法專項(xiàng)編制。綜合考慮轄區(qū)面積、自然條件、人口數(shù)量、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、案件規(guī)模以及現(xiàn)有編制數(shù)等因素，對(duì)員額和政法專項(xiàng)編制進(jìn)行統(tǒng)籌調(diào)配、動(dòng)態(tài)調(diào)整，推動(dòng)員額和編制向人均辦案量較大的檢察院傾斜;三是加大業(yè)務(wù)培訓(xùn)力度。定期開展教育培訓(xùn)，提升辦案能力，加強(qiáng)對(duì)下級(jí)院的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，及時(shí)回應(yīng)基層辦案中的疑難困惑。

　　(四)補(bǔ)齊影響“四大檢察”協(xié)調(diào)發(fā)展的短板

　　一是積極拓展案件來源。積極向各級(jí)黨委匯報(bào)，建立行政執(zhí)法與刑事檢察、行政檢察、公益訴訟檢察銜接平臺(tái)和信息共享機(jī)制。檢察機(jī)關(guān)各業(yè)務(wù)部門密切協(xié)作，建立線索移送機(jī)制。建立線索舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，激發(fā)群眾提供案件線索。及時(shí)總結(jié)辦案經(jīng)驗(yàn)、發(fā)布典型案例，充分發(fā)揮典型案例的示范作用，提升監(jiān)督影響力。二是將行政機(jī)關(guān)、其他司法機(jī)關(guān)支持配合法律監(jiān)督職能納入各級(jí)黨委政府考核體系。比如，將檢察建議納入法院業(yè)務(wù)系統(tǒng)，將退回補(bǔ)充偵查納入公安業(yè)務(wù)質(zhì)量評(píng)價(jià)體系，促進(jìn)監(jiān)督與考核評(píng)價(jià)良性循環(huán)。三是加強(qiáng)派駐檢察室建設(shè)，健全與公安機(jī)關(guān)執(zhí)法辦案管理中心工作銜接機(jī)制，強(qiáng)化訴前主導(dǎo)，加大提前介入和立案、偵查監(jiān)督力度，提高退回補(bǔ)充偵查文書質(zhì)量，強(qiáng)化補(bǔ)充偵查成效，防止案件帶病進(jìn)入起訴環(huán)節(jié)。四是積極增強(qiáng)監(jiān)督剛性。建議賦予檢察機(jī)關(guān)民事、行政、公益訴訟檢察相應(yīng)的強(qiáng)制措施權(quán)，增強(qiáng)法律監(jiān)督的剛性。

　　(五)積極探索“業(yè)務(wù)一體化”

　　一是探索院內(nèi)“業(yè)務(wù)一體化”。規(guī)模小的基層院可以打破“四大檢察”業(yè)務(wù)壁壘，跨部門和條線分配案件，民事、行政、公益訴訟及綜合業(yè)務(wù)部門員額檢察官承辦一定比例的刑事案件，解決人案不均衡問題。二是探索上下級(jí)院“業(yè)務(wù)一體化”。根據(jù)辦案需求，由上級(jí)院對(duì)轄區(qū)內(nèi)的檢察官進(jìn)行統(tǒng)一調(diào)度。

　　(六)努力推進(jìn)司法工作人員職務(wù)犯罪偵查工作

　　一是有條件的市級(jí)以上檢察院可以設(shè)立司法人員職務(wù)犯罪偵查部，配備精干力量，專門行使職務(wù)犯罪偵查權(quán)。二是省級(jí)院要帶頭查辦一批有重大社會(huì)影響的職務(wù)犯罪案件。

　　(七)強(qiáng)化法律監(jiān)督權(quán)保障

　　強(qiáng)化對(duì)公安機(jī)關(guān)的監(jiān)督制約。一是充分發(fā)揮派駐公安機(jī)關(guān)執(zhí)法辦案中心檢察室的作用。通過派駐檢察室查閱公安機(jī)關(guān)刑事、治安案件立案底數(shù)。二是從省級(jí)層面將“大控方”格局落實(shí)到公安機(jī)關(guān)考核當(dāng)中。在檢察機(jī)關(guān)做好自身退補(bǔ)提綱說理工作的同時(shí)，協(xié)調(diào)公安機(jī)關(guān)將退回補(bǔ)充偵查率、不捕率等指標(biāo)納入績(jī)效考核。三是探索建立檢察機(jī)關(guān)對(duì)偵查人員評(píng)價(jià)機(jī)制。如果同一偵查人員多次出現(xiàn)辦案問題，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)檢察機(jī)關(guān)意見建議將其調(diào)離相關(guān)崗位。

　　構(gòu)建調(diào)查核實(shí)權(quán)的保障體系。一是出臺(tái)有關(guān)調(diào)查核實(shí)的規(guī)定。目前，調(diào)查核實(shí)普遍存在“四大檢察”業(yè)務(wù)中，應(yīng)當(dāng)建立統(tǒng)一的規(guī)范。二是建立向黨委、政府的常態(tài)化通報(bào)機(jī)制。對(duì)于不配合檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)、檢察機(jī)關(guān)提出合理建議意見不采納不整改的，由黨委、政府予以通報(bào)，并在績(jī)效考核中扣減相應(yīng)分?jǐn)?shù);情節(jié)嚴(yán)重的，由紀(jì)檢機(jī)關(guān)追究相應(yīng)責(zé)任。

      陜西省人民檢察院法律政策研究室供稿