本刊記者 徐明皎

　　失信被執(zhí)行人聯(lián)合懲戒制度源于2012年《民事訴訟法》的修訂，隨著《對(duì)失信被執(zhí)行人實(shí)施聯(lián)合懲戒的合作備忘錄》的簽署而全面建立。不過(guò)，在學(xué)者們看來(lái)，失信聯(lián)合懲戒制度仍有完善空間，建議通過(guò)社會(huì)信用立法及現(xiàn)有法律規(guī)范的修訂為失信聯(lián)合懲戒提供依據(jù)。

　　失信聯(lián)合懲戒成效顯著

　　長(zhǎng)期以來(lái)，“執(zhí)行難”一直是困擾我國(guó)司法實(shí)踐的一大難題。為促使被執(zhí)行人自覺(jué)履行生效法律文書(shū)確定的義務(wù)，2016年，國(guó)家發(fā)改委、最高人民法院等44家單位聯(lián)合簽署了《關(guān)于對(duì)失信被執(zhí)行人實(shí)施聯(lián)合懲戒的合作備忘錄》，最高人民法院公布失信被執(zhí)行人名單，各懲戒執(zhí)行單位利用國(guó)家發(fā)改委牽頭開(kāi)發(fā)的全國(guó)信用信息共享平臺(tái)聯(lián)合懲戒系統(tǒng)及時(shí)、準(zhǔn)確懲戒。失信人“一處失信，處處受限”逐步成為現(xiàn)實(shí)。

　　北京大學(xué)法學(xué)院博士研究生李爍在其《論失信聯(lián)合懲戒的合法性及其補(bǔ)強(qiáng)》一文中認(rèn)為，這些備忘錄系統(tǒng)規(guī)定了各部門之間的協(xié)調(diào)義務(wù)及聯(lián)動(dòng)程序，為失信聯(lián)合懲戒的開(kāi)展奠定了基礎(chǔ)。作者介紹說(shuō)，失信聯(lián)合懲戒具有強(qiáng)大的威懾力。截至2019 年5 月底，失信被執(zhí)行人聯(lián)合懲戒“全國(guó)法院累計(jì)限制購(gòu)買飛機(jī)票2504 萬(wàn)人次，限制購(gòu)買動(dòng)車高鐵票587 萬(wàn)次，422 萬(wàn)失信被執(zhí)行人懾于信用懲戒而主動(dòng)履行法律義務(wù)”。文章發(fā)表在2021年第1期《中國(guó)法律評(píng)論》上。

　　南通大學(xué)法治現(xiàn)代化研究中心副教授柯林霞在其文章《失信懲戒制度下失信行為的范圍及限度》中表示，失信懲戒不僅被作為一種經(jīng)濟(jì)手段，更被作為一種社會(huì)控制手段，成為社會(huì)治理的重要工具之一。失信懲戒的范圍不再限于違約、違法行為，干擾社會(huì)秩序的很多不當(dāng)行為被納入懲戒的范圍，失信懲戒的范圍大大擴(kuò)張。文章發(fā)表在2021年第1期《河南社會(huì)科學(xué)》上。

　　聯(lián)合懲戒制度有正當(dāng)性

　　聯(lián)合懲戒制度在解決執(zhí)行難方面取得良好成績(jī)的同時(shí)，對(duì)其具體舉措的質(zhì)疑聲音也一直存在。學(xué)者們大都對(duì)該制度的合法性給予了認(rèn)可，但在部分措施的合理性上提出了疑問(wèn)。

　　四川大學(xué)法學(xué)院教授徐繼敏在《論失信被執(zhí)行人聯(lián)合懲戒的性質(zhì)、正當(dāng)性與完善路徑》一文中認(rèn)為，對(duì)不履行生效法律文書(shū)確定的義務(wù)者施以一定制裁，強(qiáng)迫其履行義務(wù)，這本身具有正當(dāng)性。但不考慮懲戒措施針對(duì)的失信行為及保護(hù)的法益而濫用懲戒措施，就可能存在不正當(dāng)性。

　　徐繼敏舉例說(shuō)，對(duì)妨害民事執(zhí)行行為人，民事訴訟法規(guī)定實(shí)施罰款、拘留等處罰是合理的。而將其納入失信被執(zhí)行人實(shí)施聯(lián)合懲戒，限制任職資格、市場(chǎng)準(zhǔn)入等，則缺乏合理性。在他看來(lái)，對(duì)有能力履行而不履行義務(wù)者，實(shí)施懲戒的目的在于迫使其履行義務(wù)，而合作備忘錄規(guī)定的不少懲戒措施與履行義務(wù)無(wú)關(guān)，如限制失信被執(zhí)行人從事食品、藥品行業(yè)等。文章發(fā)表在2020年第3期《河南社會(huì)科學(xué)》上。

　　在西南政法大學(xué)教授梅傳強(qiáng)看來(lái)，由于我國(guó)的社會(huì)信用制度起步較晚、發(fā)展較快，在此過(guò)程中難免出現(xiàn)缺陷與不足。他在《論犯罪人失信懲戒措施的適用界限》一文中表示。“諸如失信行為認(rèn)定過(guò)寬、失信懲戒定性不清、懲戒措施鏈接不暢等現(xiàn)象需要理論界與實(shí)務(wù)界重視并修正?！痹撐恼掳l(fā)表在2020年第2期《法學(xué)研究》上。

　　2017年最高人民法院修正《關(guān)于公布失信被執(zhí)行人名單信息的若干規(guī)定》，明確不能將未成年人納入失信被執(zhí)行人名單。徐繼敏在其前述文章中表示，“這是很大的進(jìn)步”。

　　李爍在其前述文章中解釋說(shuō)，失信聯(lián)合懲戒制度的本意是以既有法規(guī)范為依據(jù)，通過(guò)部門間的“聯(lián)合”，即公共信用信息的收集與共享，激活既有法規(guī)范中尚未被激活的懲戒條款?！笆怕?lián)合懲戒具備當(dāng)然的合法性。”但在對(duì)備忘錄作了詳細(xì)分析之后，李爍發(fā)現(xiàn)懲罰措施仍然存在很多存疑之處。李爍認(rèn)為，這“反映的是制度供給的缺失”，即“我國(guó)尚處在信用體系建設(shè)初級(jí)階段，信用懲戒法律法規(guī)制度嚴(yán)重缺失，總體不能滿足全社會(huì)開(kāi)展懲戒的要求”。

　　社會(huì)信用立法已納入計(jì)劃

　　中共中央黨校( 國(guó)家行政學(xué)院) 政治和法律部教授王偉是社會(huì)信用立法的積極支持者，他曾牽頭擬定了《中華人民共和國(guó)社會(huì)信用法( 專家建議稿) 》。據(jù)王偉介紹，在國(guó)家立法層面，社會(huì)信用法已被全國(guó)人大列為三類立法，屬于立法條件還不完全具備，需要繼續(xù)研究論證的立法項(xiàng)目。在地方立法層面，上海、湖北、河北、浙江、陜西、福建廈門等地已制定信用信息管理?xiàng)l例或綜合性的社會(huì)信用立法，廣東、海南、貴州、江蘇等地的綜合信用立法工作也在不斷推進(jìn)。

　　“值得注意的是，無(wú)論是在社會(huì)信用立法文本中還是在學(xué)界的社會(huì)信用立法建議中，失信懲戒機(jī)制都是不可或缺的重要內(nèi)容，也是支撐整個(gè)社會(huì)信用立法的關(guān)鍵?！蓖鮽ピ凇妒艖徒涞念愋突?guī)制研究》一文中表示。該文章發(fā)表在《中州學(xué)刊》2019年第5期上。

　　他還在文章中表示，近年來(lái)，由于信用懲戒領(lǐng)域出現(xiàn)了過(guò)罰不相當(dāng)、連帶懲罰等現(xiàn)象，使社會(huì)公眾對(duì)信用懲戒措施( 尤其是行政“黑名單”措施) 的濫用產(chǎn)生了極大的擔(dān)憂。鑒于此，應(yīng)盡快將失信懲戒機(jī)制納入法治軌道，構(gòu)建法治化的失信懲戒機(jī)制。

　　他建議，社會(huì)信用法對(duì)失信懲戒機(jī)制進(jìn)行系統(tǒng)、全面的規(guī)定，將市場(chǎng)性懲戒、行業(yè)性懲戒、社會(huì)性懲戒、行政性懲戒、司法性懲戒等懲戒機(jī)制作類型化調(diào)整，明確相關(guān)懲戒權(quán)利(權(quán)力)的來(lái)源，并對(duì)失信行為的構(gòu)成要件、懲戒措施和程序、信用修復(fù)機(jī)制等問(wèn)題進(jìn)行法律規(guī)制。

　　建議修法明確懲戒對(duì)象措施

　　李爍在前述文章《論失信聯(lián)合懲戒的合法性及其補(bǔ)強(qiáng)》中認(rèn)為，雖然出臺(tái)統(tǒng)一社會(huì)信用立法確有必要，但僅憑一部立法不能解決所有的問(wèn)題。

　　在統(tǒng)一社會(huì)信用法缺位的情形下，地方的社會(huì)信用立法紛紛先行，上海、湖北、河北、浙江、陜西、福建廈門等地已先后制定信用信息管理?xiàng)l例或綜合性的社會(huì)信用立法。李爍表示，從《上海市社會(huì)信用條例》的立法經(jīng)驗(yàn)可以看出，社會(huì)信用立法難為失信聯(lián)合懲戒開(kāi)展提供具體實(shí)體依據(jù)。比如該條例第二十五條列舉的“嚴(yán)重失信行為”除第三項(xiàng)有明確所指外，其他并無(wú)確切內(nèi)涵，認(rèn)定仍需具體的法規(guī)范。

　　李爍建議，修訂現(xiàn)行法律規(guī)范以使被懲戒對(duì)象、懲戒措施明確化。如修訂后的公務(wù)員法第二十六條第四 款，規(guī)定了被依法列為失信聯(lián)合懲戒對(duì)象的，不得錄用為公務(wù)員。這一條款明確了作為聯(lián)合懲戒對(duì)象，將面臨“不得錄用為公務(wù)員”的懲戒措施。

　　李爍還建議，未來(lái)的統(tǒng)一社會(huì)信用立法借鑒行政處罰法的“基本法”定位，將有關(guān)失信聯(lián)合懲戒的規(guī)定居于統(tǒng)領(lǐng)地位，是一種總則性規(guī)范，主要對(duì)失信聯(lián)合懲戒中的共性問(wèn)題，尤其是程序性問(wèn)題加以規(guī)定。