□ 祖 鵬

　　深化訴源治理完善矛盾糾紛預(yù)防調(diào)處化解機(jī)制，是推動(dòng)社會(huì)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要舉措。黨的十九大以來(lái)，習(xí)近平總書記多次就推動(dòng)矛盾糾紛源頭化解作出重要指示，強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持把非訴訟糾紛解決機(jī)制挺在前面，從源頭上減少訴訟增量。2021年2月19日，中央深改委審議通過(guò)《關(guān)于加強(qiáng)訴源治理推動(dòng)矛盾糾紛源頭化解的意見(jiàn)》，對(duì)訴源治理進(jìn)行整體性安排。按照黨中央統(tǒng)一部署，全國(guó)各地結(jié)合實(shí)際開(kāi)展訴源治理，推動(dòng)大量矛盾糾紛源頭化解，法院受理的訴訟案件量下降或增幅回落，基層社會(huì)治理呈現(xiàn)良性發(fā)展格局。2020年全國(guó)法院新收一審民商事案件同比下降5.2%，是以年均10%的速度持續(xù)增長(zhǎng)15年后首次下降，多元解紛成效顯著。但當(dāng)前，訴源治理工作還存在一些突出問(wèn)題亟待解決，全社會(huì)迫切需要推動(dòng)構(gòu)建完善的訴源治理大格局，切實(shí)把矛盾解決在萌芽狀態(tài)、化解在基層。

　　當(dāng)前訴源治理工作存在的主要問(wèn)題

　　一、統(tǒng)一的頂層制度設(shè)計(jì)尚不明確，訴源治理機(jī)制實(shí)體化運(yùn)行不足

　　一是缺乏全國(guó)統(tǒng)一的制度設(shè)計(jì)。中央強(qiáng)調(diào)在黨委領(lǐng)導(dǎo)下構(gòu)建訴源治理大格局，但關(guān)于如何發(fā)揮黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、法治保障的作用，如何強(qiáng)化省級(jí)、省際統(tǒng)籌，缺乏具體的細(xì)化方案，各方責(zé)任分工、目標(biāo)任務(wù)不明，造成多元解紛力量整合困難，推動(dòng)訴源治理實(shí)質(zhì)化運(yùn)行的保障不足。二是各地發(fā)展不均衡。各地對(duì)訴源治理重要性的認(rèn)識(shí)尚不統(tǒng)一，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)治理未能同部署、同推進(jìn)。有的地方黨委較為重視，如北京、浙江、湖南等省市已出臺(tái)具體落實(shí)方案;有的還處于探索階段，以黨委、政府、法院分別為牽頭主體的訴源治理效能不一。三是全國(guó)一體化矛盾源頭預(yù)警體系不完善。訴源治理的關(guān)鍵在于識(shí)別預(yù)警矛盾糾紛，但目前基層網(wǎng)格治理體系尚不健全，跨區(qū)域預(yù)警聯(lián)動(dòng)不足，警情、訴情、訪情大數(shù)據(jù)預(yù)警機(jī)制不健全，“全國(guó)統(tǒng)網(wǎng)、區(qū)域統(tǒng)籌、基層統(tǒng)一”的預(yù)警監(jiān)測(cè)體系有待深化。

　　二、法律制度不健全、落實(shí)不到位，訴源治理缺乏根本保障

　　一是推進(jìn)多元調(diào)解立法供給不足。部分省市出臺(tái)了多元調(diào)解條例，但層級(jí)和效力較低，國(guó)家層面還沒(méi)有相應(yīng)的多元糾紛解決機(jī)制綜合性立法，導(dǎo)致各地改革措施分散單薄，工作格局缺乏系統(tǒng)性。二是訴前調(diào)解程序缺乏法律保障?，F(xiàn)行法律未規(guī)定訴前調(diào)解前置程序，推動(dòng)訴前調(diào)解依賴于當(dāng)事人意愿，大量簡(jiǎn)單糾紛進(jìn)入訴訟程序，分層遞進(jìn)、配套銜接的糾紛解決體系難以從根本上形成。三是司法確認(rèn)程序適用不足。司法確認(rèn)是保障多元解紛效力的主要手段，但目前司法確認(rèn)程序適用率偏低，僅適用于民事調(diào)解協(xié)議，對(duì)行政調(diào)解協(xié)議、行業(yè)調(diào)解協(xié)議的開(kāi)放度不足。

　　三、訴源治理力量不足，社會(huì)力量引入不充分

　　一是調(diào)解組織不健全。目前全國(guó)共有村調(diào)解委員會(huì)51.5萬(wàn)個(gè)，調(diào)解員213.5萬(wàn)人，村一級(jí)人民調(diào)解委員會(huì)建設(shè)還有差距;而鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)、企事業(yè)單位人民調(diào)解委員會(huì)，及各類專業(yè)性行業(yè)性調(diào)解組織建設(shè)尚未實(shí)現(xiàn)“全覆蓋”。二是治理力量和水平不足。各地普遍缺乏專門的訴源治理管理隊(duì)伍，牽頭整合多元解紛力量的能力不足;行政、司法、社會(huì)組織等提供的治理力量不充分，尚未作為主責(zé)主業(yè)一體推進(jìn);人民調(diào)解員主要來(lái)源于退休人員，人員結(jié)構(gòu)不合理，隊(duì)伍不夠穩(wěn)定，身份特點(diǎn)、調(diào)解能力、調(diào)解經(jīng)驗(yàn)不能很好應(yīng)對(duì)新時(shí)代下糾紛復(fù)雜、多樣性，難以滿足人民群眾的多重解紛需求。三是社會(huì)力量引入不足。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展及社會(huì)需求的增長(zhǎng)，涉外商事調(diào)解組織、民間調(diào)解組織等調(diào)解機(jī)構(gòu)不斷涌現(xiàn)，但此類調(diào)解組織缺乏統(tǒng)一注冊(cè)、管理平臺(tái)，無(wú)法獲得多元解紛的主體資格，一定程度制約訴源治理“開(kāi)放式”發(fā)展。

　　四、訴源治理聯(lián)動(dòng)配合不足，一體化工作機(jī)制有待完善

　　一是各層級(jí)各主體聯(lián)動(dòng)不足。上下級(jí)公安、司法行政、綜治辦、法院等訴源治理主體，縱向?qū)蛹?jí)聯(lián)動(dòng)和橫向部門聯(lián)動(dòng)不足，“各自為政”“單兵作戰(zhàn)”的問(wèn)題依然突出，導(dǎo)致人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解等資源，未全線貫通、形成合力。二是訴調(diào)對(duì)接機(jī)制不完善。目前主要以法院為中心，與各部門、調(diào)解組織等多頭對(duì)接。在推動(dòng)醫(yī)療糾紛、金融糾紛等專業(yè)領(lǐng)域治理方面，其他主體主動(dòng)配合的意識(shí)和動(dòng)力不足，影響工作推進(jìn)效率和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。三是宣傳引導(dǎo)機(jī)制不健全。多元解紛渠道宣傳不足，糾紛化解結(jié)果缺乏剛性約束，訴源治理的吸引力不明顯，導(dǎo)致群眾 “遇事找法院”的司法慣性難以消除，群眾對(duì)訴源治理的認(rèn)識(shí)度、積極性不高，選擇非訴渠道解紛的意愿不強(qiáng)烈。

　　五、縱向保障機(jī)制跟進(jìn)不夠及時(shí)，訴源治理整體效能發(fā)揮受到限制

　　一是人、財(cái)、物保障機(jī)制欠缺。推進(jìn)統(tǒng)一的訴源治理機(jī)制建設(shè)，缺乏編制、場(chǎng)所保障，人民調(diào)解專項(xiàng)補(bǔ)貼不足，沒(méi)有針對(duì)其他調(diào)解組織的財(cái)政補(bǔ)貼，是各地反映較為突出的問(wèn)題。二是運(yùn)用信息化手段開(kāi)展訴源治理不足。各部門信息系統(tǒng)相互獨(dú)立，尚未建立統(tǒng)一的訴源治理信息化平臺(tái)，矛盾糾紛的預(yù)警、應(yīng)對(duì)、處置等信息孤島效應(yīng)明顯，信息數(shù)據(jù)共享共用困難，治理合力不強(qiáng)。三是考評(píng)機(jī)制不健全。目前主要以“萬(wàn)人起訴率”等指標(biāo)評(píng)價(jià)訴源治理的成效，缺乏體系化考核機(jī)制，各部門各條線現(xiàn)有考核制度難以準(zhǔn)確量化工作成果，考核的剛性制約和激勵(lì)引導(dǎo)作用有待提高。

　　深化訴源治理推動(dòng)矛盾糾紛源頭化解的對(duì)策建議

　　一、強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，堅(jiān)持在黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下強(qiáng)化訴源治理實(shí)體化運(yùn)行

　　一是完善全國(guó)統(tǒng)一的制度體系。貫徹落實(shí)中央《關(guān)于加強(qiáng)訴源治理推動(dòng)矛盾糾紛源頭化解的意見(jiàn)》，堅(jiān)持黨委主導(dǎo)，推動(dòng)訴源治理走深走實(shí)。建議統(tǒng)一全國(guó)訴源治理標(biāo)準(zhǔn)，由各省省委牽頭，制定省級(jí)統(tǒng)一、省際跨域聯(lián)動(dòng)的制度方案，明確黨政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、社會(huì)組織等職責(zé)分工。二是推廣構(gòu)建“一站式”訴源治理中心。充分依靠黨委總攬全局、協(xié)調(diào)各方的核心作用，建立“一站式區(qū)域訴源治理中心”，推動(dòng)司法行政、公安、信訪、檢察院、法院、仲裁等部門聯(lián)合辦公，對(duì)矛盾糾紛“一窗受理、分類分流、集群化解”;條件不允許的區(qū)域，依托綜治中心，相關(guān)機(jī)構(gòu)值班式靈活辦公。三是完善“一體化”矛盾預(yù)警體系。建立全國(guó)“矛盾預(yù)警監(jiān)測(cè)信息平臺(tái)”，通過(guò)信訪數(shù)據(jù)、12345熱線數(shù)據(jù)、訴訟案件數(shù)據(jù)等預(yù)測(cè)預(yù)防矛盾糾紛;健全基層網(wǎng)格治理體系，對(duì)網(wǎng)格內(nèi)的矛盾糾紛實(shí)時(shí)排查、跟進(jìn)化解;堅(jiān)持屬地管理、跨域協(xié)作的原則，強(qiáng)化府院聯(lián)動(dòng)，提前預(yù)判潛在糾紛，推動(dòng)聯(lián)合治理。

　　二、推動(dòng)法律制度完善和落實(shí)，建立與推進(jìn)訴源治理相配套的法律體系

　　一是加快多元調(diào)解立法。制定多元糾紛解決促進(jìn)法，整合調(diào)解、仲裁、行政裁決、行政復(fù)議、訴訟等多元解紛方式，明確解紛主體的法律地位，界定各部門和社會(huì)各界的職能分工，建立全方位保障體系。二是明確調(diào)解前置程序。完善預(yù)防性法律制度，以民事訴訟法修改為契機(jī)，確定訴前調(diào)解前置程序，或確定適宜訴前調(diào)解前置的案件類型，或劃區(qū)域先行試點(diǎn)訴前調(diào)解前置，為大力推進(jìn)訴源治理提供法律依據(jù)。三是用足司法確認(rèn)程序。建立“司法確認(rèn)點(diǎn)”“法官工作站”，實(shí)現(xiàn)對(duì)各層級(jí)人民調(diào)解組織的無(wú)縫對(duì)接;拓寬適用范圍，將行政調(diào)解、行業(yè)調(diào)解等調(diào)解協(xié)議納入司法確認(rèn)范圍;推動(dòng)在線司法確認(rèn)機(jī)制與全部訴源治理主體對(duì)接，優(yōu)化在線確認(rèn)操作端口，讓司法確認(rèn)更高效便捷。

　　三、加強(qiáng)基層治理力量，積極引入社會(huì)治理力量

　　一是加強(qiáng)調(diào)解組織建設(shè)。嚴(yán)格按照人民調(diào)解法規(guī)定，配齊配強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村居、企事業(yè)單位人民調(diào)解委員會(huì);在糾紛高發(fā)、易發(fā)、頻發(fā)領(lǐng)域，加強(qiáng)行業(yè)性、專業(yè)性調(diào)解委員會(huì)建設(shè);推動(dòng)建設(shè)行政爭(zhēng)議調(diào)處中心。二是充實(shí)治理力量，提升調(diào)解員水平。大力推進(jìn)“一村一顧問(wèn)”制度，在村居配備法律工作者;加大基層調(diào)解員培訓(xùn)、選任、考核力度，用足用好調(diào)解補(bǔ)貼，激發(fā)調(diào)解員工作積極性，不斷提高調(diào)解員實(shí)質(zhì)性化解糾紛的能力;優(yōu)化調(diào)解員隊(duì)伍結(jié)構(gòu)，吸納退休法官、檢察官、律師等專業(yè)人員進(jìn)入調(diào)解員隊(duì)伍，加大專職調(diào)解員的培育力度。三是積極引入社會(huì)力量。司法行政機(jī)關(guān)制定明確的社會(huì)調(diào)解組織注冊(cè)標(biāo)準(zhǔn)、申請(qǐng)審核流程、監(jiān)督管理等相關(guān)規(guī)定，為各類調(diào)解組織有序建立和發(fā)展提供保障;鼓勵(lì)社會(huì)資本進(jìn)入，允許社會(huì)力量在商事、知產(chǎn)、涉外、醫(yī)療等更加專業(yè)的領(lǐng)域，建立合理的付費(fèi)式糾紛化解模式。

　　四、強(qiáng)化聯(lián)動(dòng)配合和宣傳引導(dǎo)，提高訴源治理社會(huì)認(rèn)同度

　　一是暢通資源對(duì)接。搭建一體化信息平臺(tái)，將司法行政、公安、信訪、檢察院、法院等機(jī)構(gòu)電子平臺(tái)互通互聯(lián)，實(shí)現(xiàn)信息共享。二是完善訴調(diào)對(duì)接機(jī)制。將更多調(diào)解組織納入特約調(diào)解名冊(cè)、拓寬訴調(diào)對(duì)接主體;加強(qiáng)調(diào)解組織與法院的系統(tǒng)銜接，明確程序節(jié)點(diǎn)及法律效力，實(shí)現(xiàn)調(diào)解不成“一鍵立案”，調(diào)解成功“在線確認(rèn)”，徹底打通糾紛化解的程序鏈，確保訴源治理牢牢在法治軌道上運(yùn)行。三是加大宣傳引導(dǎo)力度。用好各類媒體大力弘揚(yáng)社會(huì)主義價(jià)值觀，加大對(duì)各種解紛方式、程序、效力和成本宣傳，著力改變?nèi)罕妼?duì)糾紛解決方式的認(rèn)知。

　　五、強(qiáng)化配套機(jī)制建設(shè)，提高訴源治理整體效能

　　一是強(qiáng)化人、財(cái)、物制度保障。將訴源治理工作納入地方財(cái)政預(yù)算，為場(chǎng)地建設(shè)、人員招納提供資金支持，同時(shí)對(duì)專職工作人員配備編制，建立合理績(jī)效考核，激發(fā)工作積極性。二是建立統(tǒng)一矛盾糾紛化解信息平臺(tái)。將公安、檢察院、法院、各行政機(jī)關(guān)、社會(huì)組織可公開(kāi)信息鏈接互通，實(shí)現(xiàn)糾紛預(yù)警、上報(bào)、處置、分流、化解、結(jié)果反饋等鏈條化管理，釋放信息科技治理效能。三是完善主體考核機(jī)制。將人民法院受理的民事行政案件萬(wàn)人起訴率、訴前調(diào)解成功率、訴調(diào)對(duì)接率等指標(biāo)，納入政府平安建設(shè)考核體系，提高考核權(quán)重，推動(dòng)屬地政府落實(shí)訴源治理責(zé)任，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展促進(jìn)社會(huì)治理、社會(huì)治理助力經(jīng)濟(jì)發(fā)展的良性格局。

　　(作者系北京市豐臺(tái)區(qū)人民法院黨組書記、院長(zhǎng))