本刊記者 徐明皎

　　近年來，證券法修訂及相關(guān)司法解釋的出臺，切實維護(hù)了中小投資者權(quán)益。不過，在業(yè)內(nèi)人士看來，民事訴訟無法實現(xiàn)對證券公共利益的救濟(jì)。

　　西南大學(xué)副教授范衛(wèi)國在接受本刊記者采訪時表示，為實現(xiàn)對證券公益的及時全面維護(hù)，“引入證券公益訴訟制度維護(hù)證券公共利益，已成大勢所趨?！?/p>

　　證券違規(guī)行為造成“雙重”侵害

　　9月9日，最高人民檢察院聯(lián)合最高人民法院、公安部、中國證監(jiān)會發(fā)布證券犯罪典型案例，多涉及違規(guī)披露、不披露重要信息，操縱證券市場等行為。

　　證券違法犯罪行為，不止損害投資者利益，還破壞市場秩序，這一點已成共識。

　　在9月9日召開的新聞發(fā)布會上，最高人民檢察院第四檢察廳廳長、最高人民檢察院駐中國證券監(jiān)督管理委員會檢察室主任張曉津表示，“財務(wù)造假、違規(guī)披露、內(nèi)幕交易、操縱市場、背信損害上市公司利益等違法犯罪活動嚴(yán)重破壞資本市場秩序，損害廣大投資者利益，危害資本市場改革發(fā)展進(jìn)程?！?月22日，在人民法院依法懲治金融犯罪工作情況暨典型案例新聞發(fā)布會上，最高人民法院新聞發(fā)言人李廣宇也表示，“(操縱證券、期貨市場、內(nèi)幕交易、利用未公開信息交易犯罪)不僅嚴(yán)重破壞證券、期貨市場管理秩序，而且嚴(yán)重?fù)p害廣大投資者合法權(quán)益”。

　　近年來，我國逐步健全完善證券投資者損害賠償救濟(jì)制度。

　　2020年3月1日起施行的證券法規(guī)定了代表人訴訟制度。2020年7月30 日，最高人民法院發(fā)布《關(guān)于證券糾紛代表人訴訟若干問題的規(guī)定》，進(jìn)一步明確了具體操作程序。

　　過去，許多中小投資者在被侵權(quán)時，往往都是因為人員分散、個體索賠數(shù)額較小、訴訟維權(quán)費時費力等原因而放棄權(quán)利救濟(jì)。如今，支持起訴、代表人訴訟等制度讓中小投資者維權(quán)不再困難。

　　9月9日發(fā)布的典型案例中，康某藥業(yè)案就是其中之一。在這起案件中，中證中小投資者服務(wù)中心代表投資者提起康某藥業(yè)虛假陳述民事賠償特別代表人訴訟，廣州市中級人民法院經(jīng)審理作出一審判決，判決康某藥業(yè)向52037名投資者承擔(dān)人民幣24.59億元的賠償責(zé)任。

　　不過，在業(yè)內(nèi)人士看來，在懲治證券違法行為侵害證券市場管理秩序等公益方面，民事訴訟及行政執(zhí)法存在局限性。

　　引入證券公益訴訟制度

　　在范衛(wèi)國看來，為實現(xiàn)對證券公益的及時全面維護(hù)，需引入證券公益訴訟制度。

　　他介紹說，由于證券領(lǐng)域的違法行為兼具損害公益和私益的雙重后果，相應(yīng)地存在“私人救濟(jì)”與“公共執(zhí)法”兩種證券違法治理路徑。不過，兩種救濟(jì)渠道均存在局限。

　　證券虛假陳述民事訴訟、證券支持起訴以及證券代表人訴訟等私人救濟(jì)制度均將訴訟請求設(shè)定為要求違法行為人賠償實際損失，不涉及預(yù)防性訴訟請求和懲罰性賠償請求。行政執(zhí)法方面，則存在力度較弱等問題。

　　“兩類規(guī)制路徑難以在證券違法風(fēng)險防范、投資市場秩序恢復(fù)以及投資者信心重建等證券公益維護(hù)方面有所作為?！狈缎l(wèi)國說，“有必要引入證券公益訴訟制度，以強化證券公益保護(hù)和促進(jìn)證券監(jiān)管部門依法履職?！?/p>

　　國家法官學(xué)院副教授李成斌也曾撰文指出，金融監(jiān)管機構(gòu)處罰力度小，公力救濟(jì)功能發(fā)揮有限。公益訴訟在顯著提升金融機構(gòu)及上市公司違法違規(guī)成本的同時，還可切實補償受害者個人損失。

　　2019年最高人民法院發(fā)布《關(guān)于為設(shè)立科創(chuàng)板并試點注冊制改革提供司法保障的若干意見》，提出“研究探索建立證券民事、行政公益訴訟制度”。上海高院、深圳中院等地方法院也提出，探索建立證券公益訴訟制度。

　　檢察機關(guān)近年來也不斷加大公益訴訟實施力度，積極拓展公益訴訟案件范圍。今年年初，全國檢察長(擴(kuò)大)會議提出，要積極、穩(wěn)妥重點辦理網(wǎng)絡(luò)治理、金融證券、知識產(chǎn)權(quán)、文物和文化遺產(chǎn)保護(hù)、婦女權(quán)益保障等領(lǐng)域公益訴訟案件……

　　建議完善公益訴訟相關(guān)制度

　　上海市人民檢察院第三分院檢察官張守慧認(rèn)為，在證券代表人訴訟側(cè)重于索賠功能的前提下，檢察公益訴訟應(yīng)更多發(fā)揮公法的威懾功能，尤其是對一些內(nèi)幕交易、操縱市場的行為?！按藭r可能就要在訴訟請求上作一些突破，如競業(yè)禁止或者引入懲罰性賠償制度。”張守慧說。

　　為懲戒違法市場主體，督促市場主體依法審慎參與市場活動，范衛(wèi)國認(rèn)為，檢察機關(guān)和證券公益組織在確定證券民事公益訴訟請求時，除提出停止侵害、損害賠償?shù)纫话阈栽V訟請求外，還可提出超出證券公益實際損失的“懲罰性賠償”訴訟請求。

　　范衛(wèi)國還建議修改證券行政公益訴訟訴前程序啟動條件。

　　按照行政訴訟法規(guī)定，行政公益訴訟訴前建議的適用需遵循“行政行為違法+造成公益損害”的雙重標(biāo)準(zhǔn)。據(jù)此，檢察機關(guān)在證券行政公益訴訟訴前階段承擔(dān)較重的證明義務(wù)，既要調(diào)查證券監(jiān)管部門違法履職情況，還要核查證券市場主體是否違法及違法行為是否導(dǎo)致公共利益遭受損害。

　　在范衛(wèi)國看來，“由于證券交易具有專業(yè)性、涉眾性、即時性等特點，要求檢察機關(guān)訴前全面收集‘證券機關(guān)違法履職+證券公益遭受損害’的證據(jù)既不經(jīng)濟(jì)也不可行”。他建議調(diào)整為，檢察機關(guān)發(fā)現(xiàn)證券監(jiān)管行為違法且認(rèn)為該行為可能損害證券公益時，即可依法制發(fā)訴前檢察建議