本刊記者 侯建斌

　　據媒體報道，前不久，某地一位母親抱著不足一歲的嬰兒在某大巴車站乘車時，被工作人員攔下要求給嬰兒購買車票，雙方發(fā)生爭執(zhí)。隨后，該車站工作人員回應稱，按照《道路旅客運輸及客運站管理規(guī)定》(以下簡稱《規(guī)定》)，每十位乘客才能有一個免票兒童名額，也就是僅有核定載客人數10%的兒童可以享受免票。當天，這位母親乘坐的車輛不滿足相關免票規(guī)定，因此無法給予嬰兒免票服務。

　　該車站的回應迅速引發(fā)熱議。有觀點認為，身高1.2米以下兒童免票是常識，這也得到了國家相關部門的認可，兒童免票有限額的規(guī)定需及時修改;也有觀點認為，在載客人數已滿的情況下，允許再搭乘不超過核定載客人數10%的免票兒童，顯然是從運輸安全角度出發(fā)考慮的，個別車站對相關規(guī)定理解存在偏差。

　　限定兒童免票名額是僵化執(zhí)行

　　記者查詢發(fā)現，《規(guī)定》第四十條明確，嚴禁營運客車超載運行，在載客人數已滿的情況下，允許再搭乘不超過核定載客人數10%的免票兒童。

　　對于這一條如何理解?東南大學法學院副院長劉啟川告訴記者，《規(guī)定》第四十條有兩層意思：一般情況下，營運客車是禁止超載的;而對于符合免票條件的兒童，即便是在滿載的情況下，也是可以搭乘的。不過，搭乘人數不超過核定載客人數10%。

　　劉啟川進一步解釋說，這意味著在客滿的情況下，最多搭載10%的免票兒童;如果客不滿，免票兒童可以乘坐。這對于符合規(guī)定的免票兒童都是適用的。

　　江蘇省律協(xié)交通運輸法律委員會委員、北京盈科(南京)律師事務所律師閆東偉告訴記者，目前一些車站為了避免免票兒童過多影響售票收入，事先就按照10%的比例限定兒童免票名額，這種做法有擴大《規(guī)定》第四十條適用條件之嫌。

　　在閆東偉看來，《規(guī)定》第四十條是要求在客滿情況下和保證駕駛安全等方面的考慮，限制了10%兒童數量，但對于未客滿是否限制10%并無明確約定。

　　北京青少年法律援助與研究中心執(zhí)行主任于旭坤認為，《規(guī)定》是由交通運輸部發(fā)布的一個部門規(guī)章，其目的是規(guī)范道路旅客運輸及道路旅客運輸站經營活動，維護道路交通秩序。通常來說，只要是符合條件的兒童都可以享受免票待遇?！兑?guī)定》第四十條是從嚴禁超載運行的角度提出來的，不能“一刀切”地認為，超過10%的兒童就不能享受免票待遇而必須購票。

　　執(zhí)法部門對超載認定存在差異

　　有觀點認為，如果按照《規(guī)定》在載客人數已滿的情況下，允許再搭乘不超過核定載客人數10%的免票兒童，那么營運客車會超載10%的兒童。因為在交通運輸管理層面，超載的界定是以座位數來計算，旅客攜帶的兒童多不占座位數，因此不構成超載;但在交警部門的執(zhí)法層面，超載是以人頭數來計算的。因此，部分營運客車可能存在超載的情況。

　　劉啟川指出，實踐中，交警執(zhí)法和交通行政管理存在職責不清、權限不明以及缺乏有機聯動的情形，導致兩個部門認定和處置超載存在一定差異。不過，國家此前已經出臺《關于進一步加強車輛違法超限超載治理工作的通知》《交通運輸部辦公廳、公安部辦公廳關于規(guī)范治理超限超載專項行動有關執(zhí)法工作的通知》等規(guī)范性文件。同時，2021年制定出臺的《交通運輸部、公安部關于進一步加強治理公路車輛超限超載聯合執(zhí)法常態(tài)化制度化工作的通知》，正是為了解決上述問題。

　　應堅持最有利于未成年人原則

　　未成年人保護法明確規(guī)定，城市公共交通以及公路、鐵路、水路、航空客運等應當按照有關規(guī)定對未成年人實施免費或者優(yōu)惠票價。而《規(guī)定》對兒童免票限額管理，二者之間是否存在立法沖突問題?

　　對此，閆東偉坦言，《規(guī)定》是典型的行政管理規(guī)定，調整的是旅客運輸企業(yè)和客運管理部門之間的行政管理關系，直接用其去規(guī)定企業(yè)與乘客之間的民事合同關系，合理性有待商榷。以超載規(guī)定作為免票依據，過于牽強，同時，10%的兒童免票率在執(zhí)行層面也存在一定矛盾。

　　劉啟川認為，兩部法律規(guī)范規(guī)定的內容有所不同，未成年人保護法有關免費或者優(yōu)惠票價的規(guī)定，主要是針對未成年人乘坐交通工具時享有的特殊優(yōu)待和特別照顧，這包括正常不滿客或滿客的情形等;《規(guī)定》有關客滿搭乘免票兒童的規(guī)定，主要是指客滿情形下，可以載多少免票兒童。

　　劉啟川表示，國家正在積極推進和完善三孩生育政策配套措施，以減輕家庭養(yǎng)育負擔。那么，進一步給予包括兒童在內的未成年人出行紅利，將是修訂和完善《規(guī)定》的著力點。

　　劉啟川提醒，在完善有關客滿搭乘免票兒童的相關條款時，需要考慮如下兩點：其一，遵循交通通行安全的原則;其二，在交通安全的前提下，根據技術標準，適度上調客滿搭乘免票兒童的比例。

　　于旭坤認為，未成年人保護法明確規(guī)定要對未成年人實施免費或者優(yōu)惠票價，那么《規(guī)定》等都應當落實相關要求。現在國家出臺一系列支持政策，那么相關部門應當認真回應社會現實需求，樹立未成年人保護的正確理念，一方面不能在立法上存在偏差，另一方面在執(zhí)行時不宜僵化。

　　不論是作為部門規(guī)章的《規(guī)定》、還是其依據的道路交通安全法實施條例或者是道路交通安全法，都應當與未成年人保護法做好銜接。如果相關法律政策沒有有效落實未成年人保護法的相關規(guī)定，則應當進行修訂或者通過出臺一些規(guī)范性文件、推動制度落地等方式以更好維護未成年人的合法權益。