文|顏為忠 張瑜

在檢察機關(guān)的主導(dǎo)下，民事支持起訴制度的探索取得了豐富成果，但要切實將檢察機關(guān)支持起訴落實到增進(jìn)人民福祉的目標(biāo)上來，讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義，需要理論提供強有力的支撐，需要具體正當(dāng)?shù)闹贫仍O(shè)計予以引領(lǐng)。目前，由于配套法律條文的缺失，檢察機關(guān)民事支持起訴的合理性爭議，使該項工作并未發(fā)揮應(yīng)有的功能。因此，立足維護(hù)實質(zhì)公平正義，結(jié)合實踐對檢察機關(guān)民事支持起訴制度進(jìn)一步研究、完善具有十分重要的社會意義，現(xiàn)以甘肅省白銀市檢察機關(guān)為例進(jìn)行研究與探討。

基本情況

甘肅省民事支持起訴工作緊跟最高人民檢察院步調(diào)。自最高人民檢察院發(fā)布第三十一批指導(dǎo)案例并下發(fā)《民事檢察部門支持起訴工作指引》以來，甘肅省人民檢察院制發(fā)了《支持起訴助力弱勢群體權(quán)益保護(hù)專項活動實施方案》，開展為期10個月的專項活動。2021年4月，白銀市人民檢察院制定了《辦理支持起訴案件規(guī)定(試行)》，明確了可以申請檢察機關(guān)支持起訴的人員范圍和情形。2020年至2022年，白銀市檢察機關(guān)共受理支持起訴案件600件，其中，勞動合同糾紛297件，勞務(wù)糾紛238件，侵權(quán)糾紛(含生命權(quán)、身體權(quán)、健康權(quán)糾紛)45件，婚姻家庭糾紛18 件，其他糾紛2件。審結(jié)后提出支持起訴429件，受理后和解168件，直接為弱勢群體依法挽回經(jīng)濟損失580余萬元，已初步打造了白銀“民生檢察”品牌。

不足之處

《中華人民共和國民事訴訟法》第十五條是支持起訴的法律依據(jù)。檢察機關(guān)民事支持起訴工作在司法實踐中也得到了充分認(rèn)可，但支持起訴的法律依據(jù)仍過于原則，導(dǎo)致不同地區(qū)檢察機關(guān)制定的推動支持起訴的文件內(nèi)容各不相同，且效力范圍難以界定。目前，通過對白銀市以及其他地區(qū)的案例研究發(fā)現(xiàn)，民事支持起訴在“多點開花”的情況下存在以下不足之處。

一是檢察機關(guān)在支持起訴案件中的定位并不明確。有學(xué)者認(rèn)為，檢察機關(guān)是基于維護(hù)其中一方當(dāng)事人的利益而參與訴訟，因此應(yīng)該處于當(dāng)事人的地位。這種觀點完全超出了檢察機關(guān)作為公權(quán)力的行使者在民事訴訟中的介入限度，可能妨礙當(dāng)事人處分權(quán)的正常行使。也有學(xué)者認(rèn)為，檢察機關(guān)在支持起訴案件中行使了監(jiān)督職能，維護(hù)了公平正義，應(yīng)定位為法律監(jiān)督者，但檢察機關(guān)支持起訴可能與其訴訟監(jiān)督職能發(fā)生沖突。故明確檢察機關(guān)在支持起訴中的定位，對支持起訴程序的界定能起到基礎(chǔ)性的作用。

二是支持起訴的對象缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。最高人民檢察院將支持起訴對象明確為農(nóng)民工、殘疾人、老年人、未成年人等無力、不敢或不便進(jìn)行訴訟的特殊弱勢群體。但實踐中對“特殊弱勢”并無明確界定。一般認(rèn)為“特殊弱勢”的界定可以分為“固有型弱勢”和“演變型弱勢”?！肮逃行腿鮿荨笔侵赣捎诳陀^環(huán)境以及自身原因“弱”在某些方面，使其在民事訴訟中處于權(quán)利保護(hù)的不能或者不利地位。最高人民檢察院第三十一批指導(dǎo)性案例中的弱勢群體均屬“固有型弱勢”群體。“演變型弱勢”主要體現(xiàn)在經(jīng)濟實力和舉證能力等方面存在著相對弱勢，這一群體主要包括勞動者、消費者、中小股東等。因法律并未明確規(guī)定此類群體是否能成為支持起訴的對象，導(dǎo)致檢察機關(guān)啟動支持起訴呈現(xiàn)一定的隨意性。如12位自然人將商鋪租給某市場經(jīng)營管理有限公司，請求支付拖欠租金的案件;再如59名公司職工、管理人員請求公司解除勞動關(guān)系、支付拖欠工資的勞動爭議案件;再如支持銀行、信用社向個人起訴給付欠款的案件。勞動者相較于雇傭單位屬于弱勢群體尚且可以接受，商鋪出租者、公司管理層甚至金融機構(gòu)在司法實踐中被定義為弱勢群體未免過于寬泛，這種恣意啟動支持起訴的方式，很容易造成支持起訴制度的濫用。此外，檢察機關(guān)支持起訴還存在不一致性，如相似勞務(wù)合同糾紛，某地檢察機關(guān)支持起訴，某地檢察機關(guān)則未支持起訴;在與同一農(nóng)產(chǎn)品專業(yè)合作社發(fā)生勞動合同糾紛時，檢察機關(guān)對提供勞務(wù)的當(dāng)事人支持起訴，而對買賣農(nóng)作物原料的農(nóng)民未支持起訴。上述情況反映出當(dāng)前支持起訴標(biāo)準(zhǔn)參差、程序啟動恣意等問題，致使公眾對司法嚴(yán)謹(jǐn)性和公信力存在質(zhì)疑。因此，進(jìn)一步厘清支持對象的范圍、審查條件至關(guān)重要。

三是法律、司法解釋未對檢察機關(guān)支持起訴的方式、程序作出明確規(guī)定。目前，各地檢察機關(guān)支持起訴的方式包括法律咨詢、協(xié)助調(diào)查取證、制發(fā)《支持起訴意見書》、派員參加庭審等。但現(xiàn)行法律并未對支持起訴方式予以明確，造成“同案不同為”的情況。檢察機關(guān)支持起訴的程序也存在不確定性。以檢察機關(guān)制發(fā)的《支持起訴意見書》為例，內(nèi)容包括案件基本事實、申請人家庭及個人情況、適用法律以及檢察機關(guān)的意見等。但經(jīng)對裁判文書研究后發(fā)現(xiàn)，法院在裁判文書中對檢察機關(guān)意見并不作任何評價。如何保證檢察機關(guān)支持起訴達(dá)到應(yīng)有的效果?檢察機關(guān)參與庭審，是否會對民事訴訟的正常運行產(chǎn)生影響?檢察機關(guān)還存在“支持上訴”“支持反訴”的非常態(tài)化操作，是否會影響支持起訴制度與其他制度之間的合理銜接?都是現(xiàn)階段需要進(jìn)一步闡明的問題。

完善的建議

為進(jìn)一步順應(yīng)新時代人民群眾對檢察工作的新期待新要求，筆者認(rèn)為，除了從立法上明確檢察機關(guān)支持起訴的職能定位外，還應(yīng)以司法實踐為突破口，逐步完善支持起訴制度。對于民事支持起訴制度的完善路徑，筆者有以下三點建議：

一是明確檢察機關(guān)在支持起訴中的角色定位。目前，多數(shù)裁判文書將檢察機關(guān)作為“支持起訴人”列于當(dāng)事人之前，將其同訴訟參與人予以區(qū)別，準(zhǔn)確表明了檢察機關(guān)的職責(zé)定位。如重慶某地法檢兩院聯(lián)合形成的《關(guān)于貫徹適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉第十五條的座談會紀(jì)要》中明確指出檢察機關(guān)在支持起訴案件中是“支持起訴人”，而非當(dāng)事人。筆者認(rèn)為，支持起訴人的身份要求檢察機關(guān)在民事訴訟中保持客觀中立，立足于維護(hù)公共利益和實質(zhì)正義，充分尊重當(dāng)事人的處分權(quán)，是科學(xué)合理的角色定位，也有利于支持法院依法獨立行使審判權(quán)，依法保障當(dāng)事人訴訟權(quán)利平等，避免造成訴權(quán)失衡。

二是綜合判定支持起訴案件的范圍。“理論是灰色的，但實踐之樹長青”，雖然《中華人民共和國民事訴訟法》第十五條規(guī)定了較為寬泛的保護(hù)對象，但保護(hù)范圍過大會導(dǎo)致支持起訴制度的價值難以實現(xiàn)，甚至?xí)斐蓹z察權(quán)濫用，保護(hù)范圍過窄又會導(dǎo)致弱勢群體的利益難以得到真正的維護(hù)。因此，采取綜合判定的方式明確支持起訴案件的范圍是有必要的。筆者認(rèn)為，檢察機關(guān)應(yīng)聚焦于人身權(quán)、身體權(quán)、健康權(quán)等侵權(quán)糾紛和與生存權(quán)保障有關(guān)的財產(chǎn)權(quán)糾紛，尤其要結(jié)合特定時間和特定事件，有重點地保障特殊群體的合法權(quán)益，聚焦于不敢訴和訴訟能力較弱的特殊群體，尤其要關(guān)注檢察機關(guān)履職過程中易于接觸到的人群。這樣更符合人民群眾對公平正義的需要，更好的實現(xiàn)支持起訴制度價值。

三是完善檢察機關(guān)支持起訴的方式、程序構(gòu)架。目前協(xié)調(diào)提供法律援助、協(xié)助調(diào)查取證、制發(fā)《支持起訴意見書》等支持起訴方式已經(jīng)在實踐中廣泛運用，立法機關(guān)可以通過列舉與兜底相結(jié)合的立法模式將這些方式予以固定。需要注意的是，檢察機關(guān)作為公器，調(diào)查取證的目的是為了明確法律事實，其搜集的證據(jù)不同于當(dāng)事人搜集的證據(jù)，理應(yīng)與當(dāng)事人搜集的證據(jù)相區(qū)分。至于爭議較大的出庭支持起訴問題，筆者認(rèn)為，檢察機關(guān)不積極參與庭審，“舉證難”“起訴難”就不能得到有效解決，在堅持處分原則和平等原則、維護(hù)法官中立的前提下，檢察機關(guān)可以中立者身份參與到庭審之中。如白銀市會寧縣人民檢察院辦理的馮春梅、楊月交通事故賠償協(xié)議糾紛支持起訴案，檢察人員根據(jù)調(diào)查核實的證據(jù)、案件事實、法律適用等方面對申請人是否屬于弱勢群體，交通事故賠償協(xié)議是否有效等發(fā)表了出庭支持意見。這樣的支持起訴方式給予弱勢群體自信與支持，也提升了法院審判效率，取得良好的社會效果。除此之外，要做好支持起訴制度與二審、再審、執(zhí)行程序之間的制度銜接，為弱勢群體提供全方位、多角度的司法支持。同時，民事支持起訴制度將為加強民事檢察工作提供更多助力。

作者分別系甘肅省白銀市人民檢察院黨組成員、副檢察長，甘肅省白銀市人民檢察院第七檢察部主任