文 | 殷軍

在進入新時代,實現國家和社會治理現化化的進程中,檢察建議被賦予新的時代定位,成為新時代檢察機關以法治思維和法治方式參與社會治理、助推國家治理體系和治理能力現代化的重要手段。作為新時代的檢察機關，要推動檢察建議工作高質量發(fā)展，應在更新法律監(jiān)督理念、提升法律監(jiān)督能力、推進檢察建議規(guī)范化的基礎上,著重加強以下三方面工作。

建立健全工作機制

制發(fā)社會治理檢察建議,督促有關單位和部門改進工作、完善治理,是檢察機關服務社會治理現代化的一個重要方面。但從目前情況看,社會治理檢察建議工作仍是整個檢察建議工作中的弱項,亟待進一步建立健全相關工作機制。

一是完善案件化辦理。社會治理檢察建議是執(zhí)法辦案在社會治理方面的延伸,往往需要進行大量的調查核實工作,仍然依附于原案的辦理是不合適的,有必要將其作為一個獨立的案件辦理,即實行案件化辦理模式。司法實踐中,社會治理檢察建議的制發(fā)并未形成完備的案件化辦理模式,導致一些社會治理檢察建議質量不高、剛性不強、效果不好。完善社會治理檢察建議案件化辦理,需要構建包括立案、調查核實、審核審批、送達、回復、立卷歸檔等在內的一整套辦理流程,并明確各環(huán)節(jié)要求,重點是把好調查核實、審核審批、督促落實關，全面收集證據材料,準確掌握有關法律政策和行業(yè)規(guī)范,找準突出性、傾向性、普遍性問題，嚴格落實審核審批程序，檢察建議發(fā)出后,應當通過座談交流、跟蹤走訪、回頭看等方式,及時掌握檢察建議落實情況,積極支持配合被建議單位整改,協(xié)助被建議單位完善規(guī)章制度。

二是加強案件化管理。要想提高社會治理檢察建議的質量,發(fā)揮其督促相關部門和單位改進工作、完善治理的積極作用,還必須加強案件化管理,也就是把社會治理檢察建議當作真正的案件來管理。主要加強流程、“必要合法說理性”審核、質量評查、統(tǒng)籌、備案備查等方面的管理，并將社會治理檢察建議工作納入業(yè)務數據會商范圍,常態(tài)化分析、評估、調整、推進社會治理檢察建議工作。

三是健全案件化評價。社會治理檢察建議采納率作為業(yè)務考核的通用指標,反映了檢察機關參與社會治理工作的主動性和工作質效,目的是引導檢察官在辦案過程中關注社會治理領域工作中存在的問題,向有關單位和部門提出檢察建議,并督促檢察建議的回復采納。對此,要將社會治理檢察建議工作納入對下級院的目標考核,將社會治理檢察建議工作作為檢察官業(yè)務評價指標，常態(tài)化組織開展優(yōu)秀社會治理檢察建議評選活動,并對社會治理檢察建議工作成績突出的單位和個人予以記功、表彰等獎勵,激勵開展社會治理檢察建議工作的積極性、主動性。

增強檢察建議質效

增強檢察建議質效，是當前檢察建議工作急需解決的重要問題。

一是要借助聯(lián)合司法解釋增強訴訟類檢察建議質效。一方面有利于進一步細化現行法律規(guī)定,另一方面可以補充規(guī)定司法實踐證明行之有效的一些通行做法。

二是利用“監(jiān)檢”協(xié)調機制增強檢察建議質效。按照監(jiān)察法規(guī)定,監(jiān)察機關負責對所有行使公權力的公職人員進行監(jiān)察,有權調查所有職務違法犯罪行為,還有權對違法公職人員作出政務處分決定以及對履行職責不力、失職失責領導人員進行問責等,而大多數糾正違法、行政公益訴訟和社會治理檢察建議是要求行使公權力的單位履行法定職責,對拒不回復或不依法作出整改的,完全可以將線索移送監(jiān)察機關處理。因此,檢察機關可以充分利用“監(jiān)檢”協(xié)作機制,強化檢察建議質效保障措施。

三是通過地方立法保障檢察建議質效。目前,已有一些地方出臺了加強檢察建議工作的決議或者決定,有力推進了當地檢察建議工作,但仍然存在層級較低、措施不夠有力、制度設計不夠周全等問題,需要進一步加強。在提升地方立法層級，突出細化規(guī)定適用范圍、程序和保障等內容的同時，要重點推進社會治理檢察建議立法。社會治理檢察建議有利于推進社會治理現代化,目前在國家層面暫時不能立法的情況下,可以由地方權力機關結合本地實踐,探索建立完善社會治理檢察建議工作制度。

推動完善相關立法

盡管檢察建議法律制度體系已經初步形成,但還存在諸多矛盾和不足,需要從法律層面加以解決。

一是推動相關法條使用“檢察建議”一詞。目前,人民檢察院組織法、民事訴訟法和行政訴訟法都采用了“檢察建議”一詞,而刑事訴訟法卻采用了“建議”一詞,導致現行檢察建議法律制度體系在術語使用上不一致,應以適當形式統(tǒng)一修改為“檢察建議”。

二是賦予再審及糾正違法檢察建議刑事訴訟法律效力。司法實踐中,再審和糾正違法檢察建議是非常常見且效果較好的訴訟監(jiān)督手段,因此民事訴訟法和行政訴訟法都已經明確賦予其相應的法律效力,但是在刑事訴訟領域一直未能作出明確規(guī)定。

三是賦予社會治理檢察建議正式法律效力。當前,社會治理檢察建議的直接法律淵源是1991年2月中共中央、國務院出臺的《關于加強社會治安綜合治理的決定》以及 2015年4月中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《關于加強社會治安防控體系建設的意見》等政策性文件,而這些政策性文件都不是正式的法律淵源。而人民檢察院組織法明確規(guī)定“抗訴、糾正意見、檢察建議的適用范圍及其程序,依照法律有關規(guī)定”,因此，有必要從立法上加以完善,從根本上解決社會治理檢察建議的合法性問題。

作者系陜西省渭南市人民檢察院黨組書記、檢察長