文 | 蘇滿滿

新修正的《中華人民共和國土地管理法》(以下簡稱《土地管理法》)自2020年1月1日開始實(shí)施后，因?qū)υ摲ǖ谄呤藯l所規(guī)定的“農(nóng)村村民未經(jīng)批準(zhǔn)或者采取欺騙手段騙取批準(zhǔn)，非法占用土地建住宅的，由縣級以上人民政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門責(zé)令退還非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋”中“非法占用土地建住宅”的“土地”概念存在不同理解，導(dǎo)致對農(nóng)村村民非法占用土地建住宅違法行為職能管轄問題爭議不斷。農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門認(rèn)為，該處的“土地”僅指農(nóng)村宅基地，農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門只負(fù)責(zé)查處農(nóng)村村民亂占宅基地建住宅的違法行為;自然資源部門則認(rèn)為該“土地”是指所有的農(nóng)村集體土地、不分地類，農(nóng)村村民非法占用各類土地建住宅的違法行為，都屬農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門管轄。一些律師等法律從業(yè)者也認(rèn)為該法條中的“土地”僅指農(nóng)村宅基地，農(nóng)村村民非法占用宅基地以外的其他土地建住宅的，應(yīng)由自然資源主管部門管轄。

筆者以為，無論從法律條文的解釋，還是依據(jù)職責(zé)法定原則，《土地管理法》第七十八條所規(guī)定的管轄權(quán)屬都不應(yīng)存有爭議，農(nóng)村村民非法占用土地建住宅的違法行為，只能由農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門管轄。

運(yùn)用系統(tǒng)科學(xué)的法律解釋方法，是準(zhǔn)確理解適用法律的重要前提?！锻恋毓芾矸ā返谄呤藯l是關(guān)于農(nóng)村村民未經(jīng)批準(zhǔn)或者采取欺騙手段騙取批準(zhǔn)，非法占用土地建住宅的法律責(zé)任。本條的違法主體僅限于農(nóng)村村民，處罰的是違反農(nóng)村宅基地管理方面的違法行為，其要維護(hù)的是國家農(nóng)村宅基地管理制度。根據(jù)《土地管理法》第六十二條規(guī)定，現(xiàn)行農(nóng)村宅基地管理制度主要有：農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。農(nóng)村村民建住宅，應(yīng)當(dāng)符合鄉(xiāng)(鎮(zhèn))土地利用總體規(guī)劃、村莊規(guī)劃，不得占用永久基本農(nóng)田，并盡量使用原有的宅基地和村內(nèi)空閑地。農(nóng)村村民住宅用地，由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府審核批準(zhǔn)。其中，涉及占用農(nóng)用地的，依照《土地管理法》第四十四條規(guī)定，辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)。農(nóng)村村民出賣、出租、贈與住宅后，再申請宅基地的，不予批準(zhǔn)?？梢?，依據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，宅基地使用權(quán)人是符合申請宅基地條件的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員;農(nóng)村村民自建住宅需依法申請宅基地使用權(quán)，在獲得批準(zhǔn)后方可興建住宅;未經(jīng)批準(zhǔn)或騙取批準(zhǔn)“非法占用土地建住宅的”即構(gòu)成對國家農(nóng)村宅基地管理制度的破壞。換言之，即使農(nóng)村村民未經(jīng)批準(zhǔn)或騙取批準(zhǔn)，非法占用的是已被規(guī)劃為宅基地用地的“土地”建住宅的，仍構(gòu)成對農(nóng)村宅基地管理制度的破壞，仍應(yīng)依照《土地管理法》第七十八條追究其破壞農(nóng)村宅基地管理制度的責(zé)任。

《土地管理法》第六十二條第七款明確規(guī)定，“國務(wù)院農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門負(fù)責(zé)全國農(nóng)村宅基地改革和管理有關(guān)工作?！敝泄仓醒朕k公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《農(nóng)業(yè)農(nóng)村部職能設(shè)置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》明確農(nóng)業(yè)農(nóng)村部“負(fù)責(zé)農(nóng)民承包地、農(nóng)村宅基地改革和管理有關(guān)工作?！敝醒朕r(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的通知》規(guī)定，農(nóng)村宅基地管理和改革是黨和國家賦予農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門的重要職責(zé)，具體承擔(dān)指導(dǎo)宅基地分配、使用、流轉(zhuǎn)、糾紛仲裁管理和宅基地合理布局、用地標(biāo)準(zhǔn)、違法用地查處，指導(dǎo)閑置宅基地和閑置農(nóng)房利用等工作?！锻恋毓芾矸ā返诹邨l第二款規(guī)定“縣級以上人民政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門對違反農(nóng)村宅基地管理法律、法規(guī)的行為進(jìn)行監(jiān)督檢查的，適用本法關(guān)于自然資源主管部門監(jiān)督檢查的規(guī)定。”根據(jù)本條規(guī)定，縣級以上人民政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門是《土地管理法》規(guī)定的對違反農(nóng)村宅基地管理法律、法規(guī)的行為進(jìn)行監(jiān)督檢查的主體，監(jiān)督檢查的內(nèi)容是針對違反農(nóng)村宅基地管理法律、法規(guī)的行為。農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門在履行監(jiān)督檢查職責(zé)時，有權(quán)采取的措施適用土地管理法對自然資源主管部門的規(guī)定。因此，根據(jù)職責(zé)法定原則，農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門對農(nóng)村村民“非法占用土地建住宅”的行為具有職能管轄權(quán)責(zé)，應(yīng)當(dāng)依法履行查處職責(zé)。

農(nóng)村村民“非法占用土地建住宅”的違法行為當(dāng)然也是“非法占用土地”的違法行為，而且“非法占用土地建住宅”的違法行為被包容在“非法占用土地”的違法行為中。因此，農(nóng)村村民“非法占用土地建住宅”的違法行為同時觸犯了《土地管理法》第七十八條、第七十七條的規(guī)定，構(gòu)成行政競合違法行為，兩者是“一法條的全部內(nèi)容為他一法條的內(nèi)容的一部分”的重合競合。因此，認(rèn)為農(nóng)村村民“非法占用農(nóng)用地建住宅”的行為因違反農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批管理、鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃管理等的法律規(guī)定，適用《土地管理法》第七十七條，應(yīng)由自然資源主管部門履行管轄職能的觀點(diǎn)是不正確的。

此外，認(rèn)為村民為建住宅實(shí)施的填土、夯筑基礎(chǔ)等行為，因未開始建房的，尚不構(gòu)成“非法占用土地建住宅”的行為，僅構(gòu)成“非法占用土地”行為，因而應(yīng)適用《土地管理法》第七十七條由自然資源主管部門管轄。只有村民已經(jīng)開始建住宅后，才構(gòu)成“非法占用土地建住宅”行為，適用《土地管理法》第七十八條規(guī)定，應(yīng)由縣級以上人民政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門管轄。這種觀點(diǎn)，顯然是站不住腳的。建設(shè)住宅是由不同施工環(huán)節(jié)、施工內(nèi)容組成的一個過程，這些施工環(huán)節(jié)、施工內(nèi)容在住宅建設(shè)過程中是不可區(qū)分、缺一不可的。填土、夯筑基礎(chǔ)當(dāng)然是住宅建設(shè)的組成部分，在夯筑好的基礎(chǔ)上砌墻仍然是住宅建設(shè)的組成部分。將一個整體行為中的不同環(huán)節(jié)割裂開來作不同事實(shí)、性質(zhì)認(rèn)定，進(jìn)而據(jù)此適用不同的法條，這是對相關(guān)法律規(guī)范的錯誤解讀。

作者系江蘇省揚(yáng)州市司法局二級巡視員