文 | 王慧芳

檢察建議是人民檢察院依法履行法律監(jiān)督職責(zé)，參與社會治理的重要方式。本文通過分析河南省焦作市解放區(qū)人民檢察院檢察建議規(guī)范化建設(shè)，服務(wù)融入“國之大者”，推動社會治理現(xiàn)代化等方面取得的良好效果，聚焦檢察制度框架下檢察建議促進社會治理的現(xiàn)實困境，提出以檢察建議規(guī)范化建設(shè)促社會治理現(xiàn)代化的實踐路徑。

規(guī)范化檢察建議促進社會治理的實踐

法律監(jiān)督的生命力在于實施。解放區(qū)人民檢察院發(fā)揮“四大檢察”作用，有效提升社會治理法治化水平，2021年至2023年，解放區(qū)人民檢察院共制發(fā)各類檢察建議126份。其中社會治理檢察建議5份，公益訴訟檢察建議49份，糾正違法檢察建議56份，其他類檢察建議18份，檢察建議在縣域治理現(xiàn)代化中取得了顯著效果。

高站位，以檢察建議服務(wù)國家大局，實現(xiàn)同頻共振。立足檢察職能，主動融入黨和國家大局，圍繞“十四五”時期檢察工作發(fā)展規(guī)劃，以檢察建議規(guī)范化建設(shè)促進縣域治理現(xiàn)代化。打牢市場經(jīng)濟安全的法治底線。針對辦理案件過程中發(fā)現(xiàn)的影響經(jīng)濟社會發(fā)展的重難點問題，開展專項調(diào)研，制發(fā)檢察建議。面對近年虛開增值稅專用發(fā)票犯罪涉案數(shù)額增加，國家稅款嚴(yán)重流失的情況下，深刻剖析虛開犯罪的規(guī)律特點以及反映的深層次監(jiān)管問題，向稅務(wù)機關(guān)、交通運輸?shù)炔块T制發(fā)檢察建議。形成打擊涉稅犯罪合力，促進市場經(jīng)濟規(guī)范有序運行。

廣聚焦，以檢察建議守護民生民利，實現(xiàn)同聲相應(yīng)。解放區(qū)人民檢察院緊緊圍繞黨委、政府關(guān)注的重點領(lǐng)域、人民群眾反映的突出問題，通過檢察建議方式推進社會治理現(xiàn)代化進程，不斷滿足人民群眾日益增長的對民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面的需求。

聚焦全過程人民民主。堅持打擊犯罪與保障人權(quán)相統(tǒng)一，在實現(xiàn)全過程人民民主中彰顯檢察擔(dān)當(dāng)。在辦理宋某燕退休待遇認定一案過程中，發(fā)現(xiàn)宋某燕服刑期滿后生活待遇問題長期未得到解決，經(jīng)查詢了解目前該類人員的社會保障問題存在普遍性，如何解決好該類群體的生活保障問題，關(guān)乎民生民利。檢察機關(guān)在辦理社會保障行政訴訟監(jiān)督案件中，通過制發(fā)檢察建議積極履職，查明相關(guān)政策依據(jù)及矛盾堵點，積極溝通磋商推動各方當(dāng)事人和解，促進行政爭議實質(zhì)性化解，發(fā)揮行政檢察在護航民生民利、助力社會和諧穩(wěn)定的積極作用。

優(yōu)生態(tài)，以檢察建議助力綠色發(fā)展，實現(xiàn)同步同行。聚焦國家戰(zhàn)略，在黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展上發(fā)揮司法效能。在開展“行政非訴執(zhí)行專項監(jiān)督”中發(fā)現(xiàn)破壞生態(tài)環(huán)境線索，遂即依職權(quán)啟動監(jiān)督程序。在辦理超標(biāo)排放污水行政非訴執(zhí)行監(jiān)督案件中，不僅依法審查行政處罰決定是否合法合理，還詳細了解行政相對人不愿履行或不能履行處罰決定的真實原因，在查清案件事實的基礎(chǔ)上，積極發(fā)揮行政檢察“一手托兩家”職能作用，一方面，監(jiān)督行政機關(guān)依法作出行政處罰決定，防止企業(yè)因承擔(dān)不合理罰款而陷入經(jīng)營困境;另一方面，督促污水處理企業(yè)嚴(yán)格履行相關(guān)責(zé)任，依法承擔(dān)超標(biāo)排放的法律后果。

強機制，以檢察建議打牢治理根基，實現(xiàn)同向發(fā)力。解放區(qū)人民檢察院成立了以檢察長為組長的檢察建議落實工作分析督導(dǎo)小組，制定《解放區(qū)人民檢察院檢察建議質(zhì)量考評辦法》《檢察建議質(zhì)效考評方案》等，對檢察建議從制發(fā)、審核、送達、評定等全流程督促，提升檢察建議的規(guī)范化建設(shè)。

一方面，對內(nèi)形成“檢察建議+典型案例”的工作體系。召開部務(wù)會，定期分析研判檢察建議，研究形成“檢察建議+典型案例”的工作模式，如“某污水處理有限公司超標(biāo)排放污水行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督案”入選最高檢“檢察為民辦實事”行政檢察與民同行系列典型案例。此案例中解放區(qū)人民檢察院制發(fā)焦解檢行訴監(jiān)(2021)1號檢察建議推動生態(tài)環(huán)境建設(shè)，保障民生民利。

另一方面，對外優(yōu)化法治化營商環(huán)境。定期與行政機關(guān)召開聯(lián)席會議，發(fā)揮府檢聯(lián)動作用，商討檢察建議工作落實的問題建議。聯(lián)合開展專項調(diào)研、檢察建議整改落實“回頭看”、巡查檢查等方式推進檢察建議落實落細，同時開展專題宣傳活動，走訪企業(yè)宣傳檢察機關(guān)典型案例以及檢察建議的法律監(jiān)督作用，提升司法公信力。

檢察建議實施中存在的不足

檢察建議作為一種法律監(jiān)督方式正朝著規(guī)范化方向發(fā)展，但仍存在制約檢察建議發(fā)展的主客觀因素。

部分檢察建議質(zhì)量不高，問題建議精準(zhǔn)性不夠。檢察建議書作為法定文書，承載著檢察機關(guān)守護公平正義的司法權(quán)威，所以文書質(zhì)量至關(guān)重要，在實踐中檢察建議文書質(zhì)量參差不齊。一方面，辦案人員調(diào)查核實不夠。一些“建議條款”并沒有經(jīng)過充分論證，部分檢察建議存在僅從案卷材料中尋找事實依據(jù)，運用現(xiàn)場查驗、走訪、詢問、咨詢等調(diào)查核實措施不充分，導(dǎo)致檢察建議的事實依據(jù)不足、提出問題精準(zhǔn)度不夠。另一方面，釋法說理不充分。缺乏制發(fā)對象、系統(tǒng)出現(xiàn)問題的深層次問題，提出的整改措施泛泛而談，運用業(yè)務(wù)實踐經(jīng)驗和數(shù)據(jù)支撐不足，有待進一步提升檢察建議論證力、說理性和可操作性。

部分檢察建議剛性不足，促進社會治理效果有待提高。檢察建議屬于非訴訟的法律監(jiān)督方式，由于帶有“建議”屬性，溫和柔性的措施缺乏立法保障，導(dǎo)致部分檢察建議落地實施的力度受限。實踐中，造成檢察建議法律效果剛性不足的主觀原因主要有兩方面：一方面，從檢察建議書送達程序上看，部分檢察機關(guān)司法理念轉(zhuǎn)變不到位，存在送達對象不全面和送達方式不完備等問題，未能與被建議單位及時溝通檢察建議制發(fā)原因、具體實施情況、落實效果。另一方面，檢察建議督促落實缺乏剛性后盾，在司法實踐中存在部分檢察建議對象怠于履職或者針對檢察建議形式化落實，檢察建議強制力和約束力不足。

規(guī)范精準(zhǔn)實效開展檢察建議工作

將依法全面履職貫穿檢察辦案始終，以規(guī)范精準(zhǔn)實效引領(lǐng)檢察建議工作開展，真正讓檢察建議成為“抓前段、治未病”的良方。

由表及里，實現(xiàn)“辦理”到“辦復(fù)”的轉(zhuǎn)變。檢察機關(guān)在依法辦案的同時，還要依法發(fā)揮法律監(jiān)督職能。鞏固提升檢察建議納入當(dāng)?shù)胤ㄖ握ㄔO(shè)考評的效果，進一步推動完善地方性法規(guī)或行業(yè)相關(guān)規(guī)定，逐步將檢察建議效力融入部門法及規(guī)章體系中，增強地方性規(guī)定對檢察建議的保障作用，并結(jié)合工作實際需要，與本地區(qū)重點領(lǐng)域的相關(guān)部門聯(lián)合出臺制度機制，完善保障檢察建議督促運行的綜合配套制度體系。如建立事前事后效果評估對比制度。事前事后效果評估對比制度，是指對各類檢察建議制發(fā)前及整改后的問題改善情況進行對比分析的制度。通過這種事前和事后的評估模式，可以有效掌握檢察建議落實效果，效果“差值”在一定程度上可以成為檢驗檢察建議質(zhì)效的重要參考。針對社會治理檢察建議，應(yīng)當(dāng)通過實地勘查、走訪調(diào)研等方式對最初發(fā)現(xiàn)的損害社會公共利益等問題線索精準(zhǔn)掌握，剖析相關(guān)管理部門整改落實措施是否到位、相關(guān)管理人員在整改中是否全面履職。通過對比整改前后的實際情況，分析是否仍存在損害公共利益的可能性，最終開展綜合性考量，得出效果評估報告，倒逼被建議單位積極有效履職。

由點到面，實現(xiàn)“制發(fā)一件”到“治理一片”的效果。檢察建議促社會治理不僅要“治已病”，還要“治未病”，科學(xué)把握一案一事背后的普遍性、傾向性問題，提出解決共性問題的社會治理檢察建議。

一是制定出臺檢察機關(guān)檢察建議工作指引。對檢察建議的適用范圍、層級要求、異地溝通、制發(fā)流程、文書格式、宣告送達、文書報備、督促整改以及管理監(jiān)督等進行細化規(guī)定，為提升檢察建議制發(fā)全流程規(guī)范化提供指引。

二是嚴(yán)格規(guī)范檢察建議的審核、備案、審查、整改等環(huán)節(jié)。通過抓實程序節(jié)點來確保檢察建議的質(zhì)量。對超期未回復(fù)、不采納的檢察建議，要深刻分析，查找問題，重點分析檢察建議制發(fā)是否適當(dāng)，內(nèi)容是否規(guī)范，提出的建議是否具有針對性和可操作性。

三是進一步加大對檢察建議的流程監(jiān)控。在統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用中，指導(dǎo)督促業(yè)務(wù)部門規(guī)范填錄。要加大對各部門檢察建議的備案審查力度，對提出檢察建議不當(dāng)?shù)?，要及時提出糾正意見;對不規(guī)范制作和填錄檢察建議的，要及時提醒、補正。開展典型檢察建議通報，每季度對典型案例予以通報，督促各部門不斷提升檢察建議質(zhì)效，要結(jié)合司法辦案，深入分析問題原因、特點與規(guī)律，增強檢察建議的針對性。

作者系河南省焦作市解放區(qū)人民檢察院黨組書記、檢察長