法治日報全媒體記者 劉欣

8月5日，廣州白云國際機(jī)場迎來轉(zhuǎn)場運(yùn)營20周年。20年來，該機(jī)場國內(nèi)國際“朋友圈”不斷擴(kuò)大，截至2024年7月，已擁有超80家航空公司在此常態(tài)運(yùn)營，國內(nèi)國際客運(yùn)通航點(diǎn)230多個，航線網(wǎng)絡(luò)覆蓋全球五大洲，連接國際及地區(qū)近100個目的地，每周往返國際及地區(qū)客運(yùn)航班約1500架次。

廣州白云國際機(jī)場正朝著通達(dá)全國、聯(lián)通洲際、輻射世界的全方位門戶復(fù)合型國際航空樞紐全速邁進(jìn)。這是我國建設(shè)國際航空樞紐的一個縮影。

近年來，我國航空樞紐建設(shè)取得顯著成效。旅客吞吐量千萬級機(jī)場從2012年的21個增長到目前的41個，北京首都國際機(jī)場、上海浦東國際機(jī)場、廣州白云國際機(jī)場旅客吞吐量排名分列全球第2、第9和第11位，北京、上海躋身全球10個年旅客吞吐量過億的城市。但與此同時，我國國際航空樞紐建設(shè)依然存在戰(zhàn)略謀劃不深、樞紐競爭力不強(qiáng)、協(xié)同運(yùn)行效率不高、國際運(yùn)輸服務(wù)能力不足等問題。

近日，中國民用航空局聯(lián)合國家發(fā)展和改革委員會印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)國際航空樞紐建設(shè)的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》），明確了國際航空樞紐建設(shè)的總體要求、發(fā)展目標(biāo)、重點(diǎn)任務(wù)和保障措施，為打造定位清晰、各具特色、競爭力強(qiáng)的航空樞紐功能體系提供指導(dǎo)。

規(guī)劃三個階段發(fā)展目標(biāo)

國際航空樞紐是航空運(yùn)輸服務(wù)體系的核心節(jié)點(diǎn)，是現(xiàn)代綜合交通運(yùn)輸體系的重要組成，是民航服務(wù)國家對外開放和構(gòu)建新發(fā)展格局的重要支撐，對服務(wù)國家重大戰(zhàn)略實(shí)施、服務(wù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、服務(wù)人民群眾便捷高效航空出行具有重要作用。

中國民航局發(fā)展計劃司司長張清介紹說，黨的二十屆三中全會提出要優(yōu)化區(qū)域開放布局，為落實(shí)全會精神，深化民航改革，高水平建設(shè)國際航空樞紐，提升民航國際競爭力，更好發(fā)揮民航國家重要戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)作用，中國民航局、國家發(fā)展改革委近日聯(lián)合印發(fā)了《指導(dǎo)意見》。

《指導(dǎo)意見》以2025年、2035年、2050年為節(jié)點(diǎn)，為我國國際航空樞紐建設(shè)規(guī)劃了三個階段的發(fā)展目標(biāo)：到2025年，國際航空樞紐功能體系基本成型；到2035年，國際航空樞紐功能體系全面建成；到2050年，建成一批世界一流航空企業(yè)和一流航空樞紐，國際航空樞紐功能體系進(jìn)一步完善，支撐我國建成保障有力、人民滿意、競爭力強(qiáng)的一流航空運(yùn)輸強(qiáng)國。

在北京航空航天大學(xué)法學(xué)院副教授趙精武看來，《指導(dǎo)意見》的印發(fā)有助于推動我國建成一批世界一流的航空企業(yè)和航空樞紐?！吨笇?dǎo)意見》制定期間曾廣泛征求過航空公司等行業(yè)主體意見，為我國航空企業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展提供了更為優(yōu)質(zhì)的制度保障，航空企業(yè)與航空樞紐之間呈現(xiàn)相互促進(jìn)、相互支撐的發(fā)展關(guān)系。

圍繞重點(diǎn)任務(wù)多措并舉

為了實(shí)現(xiàn)我國國際航空樞紐建設(shè)發(fā)展目標(biāo)，《指導(dǎo)意見》圍繞功能定位、規(guī)劃建設(shè)、協(xié)同運(yùn)行、運(yùn)輸服務(wù)等四個方面重點(diǎn)任務(wù)，提出了多項(xiàng)工作舉措。

在功能定位方面，強(qiáng)化國際航空樞紐全方位門戶復(fù)合型功能，提升國際航空樞紐區(qū)位門戶復(fù)合型功能，加強(qiáng)區(qū)域航空樞紐面向特定區(qū)域國際功能，穩(wěn)步推進(jìn)專業(yè)和綜合性航空貨運(yùn)樞紐建設(shè)；在規(guī)劃建設(shè)方面，切實(shí)加強(qiáng)樞紐戰(zhàn)略謀劃，科學(xué)做好機(jī)場總體規(guī)劃，系統(tǒng)做好航空樞紐設(shè)施布局，統(tǒng)籌推進(jìn)樞紐重大項(xiàng)目建設(shè)；在協(xié)同運(yùn)行方面，提升樞紐多主體協(xié)同運(yùn)行水平，強(qiáng)化綜合交通集疏運(yùn)體系建設(shè)；在運(yùn)輸服務(wù)方面，圍繞樞紐運(yùn)營人配置資源建設(shè)樞紐，實(shí)施樞紐導(dǎo)向的航權(quán)開放和航權(quán)配置，提升航班時刻資源配置效能，強(qiáng)化樞紐發(fā)展政策環(huán)境支持。

《指導(dǎo)意見》提出，牢牢把握國家對特定地區(qū)的戰(zhàn)略定位，加強(qiáng)國際航空樞紐功能體系建設(shè)，打造2家至3家世界級超級航空承運(yùn)人，加快推進(jìn)“3+7+N”國際航空樞紐功能體系建設(shè)，即強(qiáng)化北京、上海、廣州等國際航空樞紐全方位門戶復(fù)合型功能，提升成都、深圳、重慶、昆明、西安、烏魯木齊、哈爾濱7個國際航空樞紐區(qū)位門戶復(fù)合型功能，提升大連、南京、杭州、合肥、福州、廈門、濟(jì)南、青島、武漢、長沙、南寧、?？诘热舾蓞^(qū)域航空樞紐功能，穩(wěn)步推進(jìn)專業(yè)和綜合性航空貨運(yùn)樞紐建設(shè)。

趙精武認(rèn)為，《指導(dǎo)意見》對國際航空樞紐的功能定位、運(yùn)輸服務(wù)等內(nèi)容作出了詳細(xì)規(guī)劃，形成“3+7+N”國際航空樞紐功能體系，有助于推動我國國際航空樞紐實(shí)現(xiàn)航空資源有效整合。同時，《指導(dǎo)意見》系統(tǒng)性地規(guī)劃了國際航空樞紐的建設(shè)方案，推動航空樞紐與樞紐運(yùn)營人形成戰(zhàn)略伙伴關(guān)系，合理分配引導(dǎo)航權(quán)、時刻等關(guān)鍵資源，能夠真正有效提升航空服務(wù)質(zhì)量和效率，有助于進(jìn)一步為社會公眾提供更為優(yōu)質(zhì)的航空服務(wù)。

努力形成建設(shè)政策合力

“《指導(dǎo)意見》將指導(dǎo)我國國際航空樞紐依據(jù)功能定位進(jìn)一步深入做好戰(zhàn)略謀劃和布局建設(shè)，為國際航空樞紐建設(shè)發(fā)展提供更加有利的政策環(huán)境。”張清介紹說，為推動《指導(dǎo)意見》各項(xiàng)任務(wù)舉措順利實(shí)施，中國民航局將重點(diǎn)做好以下三個方面工作。

加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，努力形成樞紐建設(shè)政策合力。持續(xù)加強(qiáng)與各政策主管部門和地方的協(xié)調(diào)聯(lián)動，優(yōu)化航權(quán)、時刻安排，強(qiáng)化樞紐導(dǎo)向型資源配置政策，提升樞紐多主體資源管理和協(xié)同運(yùn)行水平，積極營造便利化政策環(huán)境。

強(qiáng)化要素保障，著力優(yōu)化樞紐建設(shè)要素供給。加強(qiáng)空域資源協(xié)調(diào)優(yōu)化工作和航空樞紐規(guī)劃預(yù)留空間供給，積極協(xié)調(diào)爭取政策性資金支持，鼓勵新技術(shù)、新理念、新場景應(yīng)用，強(qiáng)化智慧賦能，推進(jìn)現(xiàn)代化航空樞紐建設(shè)。

做好監(jiān)測評估，切實(shí)加強(qiáng)樞紐建設(shè)跟蹤調(diào)度。持續(xù)做好民航經(jīng)濟(jì)運(yùn)行情況監(jiān)測，強(qiáng)化和細(xì)化航空樞紐建設(shè)目標(biāo)考核，做好重大項(xiàng)目和重點(diǎn)指標(biāo)的跟蹤調(diào)度，適時開展樞紐導(dǎo)向型政策實(shí)施效果評估和優(yōu)化，確保各項(xiàng)政策舉措加快落實(shí)落地。

趙精武建議，推動《指導(dǎo)意見》的落實(shí)可以考慮以下幾方面措施：設(shè)置配套的航空樞紐資源分配管理機(jī)制，明確各個航空樞紐及其運(yùn)營人與其他航空企業(yè)在航權(quán)、時刻等方面的資源分配依據(jù)，提升航空資源調(diào)度效率；基于《指導(dǎo)意見》所規(guī)劃的航空樞紐網(wǎng)絡(luò)，細(xì)化航空樞紐的交通集疏運(yùn)能力，強(qiáng)化與其他交通運(yùn)輸路線的銜接聯(lián)動，進(jìn)一步擴(kuò)大航空樞紐網(wǎng)絡(luò)的輻射效應(yīng)；設(shè)置配套的通關(guān)服務(wù)便捷機(jī)制，有效提升貨運(yùn)中轉(zhuǎn)、客運(yùn)通關(guān)等服務(wù)效率，在國際層面樹立航空樞紐的優(yōu)質(zhì)服務(wù)口碑和聲譽(yù)。

張清表示，下一步，中國民航局將深入學(xué)習(xí)貫徹黨的二十屆三中全會精神，堅持系統(tǒng)觀念，積極協(xié)調(diào)配合各方，引導(dǎo)形成推進(jìn)國際航空樞紐建設(shè)工作合力，推動《指導(dǎo)意見》各項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)和政策舉措落實(shí)落地。