莫紀宏

習(xí)近平總書記強調(diào)，踐行以人民為中心的發(fā)展思想，發(fā)展全過程人民民主。^①發(fā)展全過程人民民主離不開法治的保障。黨的十一屆三中全會提出要“使民主制度化、法律化”的政治主張。黨的十六大報告指出：“發(fā)展社會主義民主政治，最根本的是要把堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當家作主和依法治國有機統(tǒng)一起來?！币虼?，在發(fā)展全過程人民民主過程中，必須在法治軌道上有序推進全過程人民民主。

一、民主是一種治理理念

“民主”一詞源于古希臘語，意指“多數(shù)人統(tǒng)治”，是古希臘城邦國家形成的一種治理方式，解決的就是公共意志如何有效形成并發(fā)揮治理作用的問題。

民主從古希臘開始，就顯示了自身的治理優(yōu)勢，保證了國家治理和社會治理秩序的相對穩(wěn)定，使公共決策程序具有了較為清晰的明確性。尤其是在資產(chǎn)階級反對封建特權(quán)的過程中，把古希臘城邦國家的民主理論和自然法假說有機結(jié)合起來，提出了作為公共治理行為的正當性前提的人民主權(quán)說，對構(gòu)建資產(chǎn)階級民主政治學(xué)說起到了重要的奠基作用。民主的理念真正對國家治理和社會治理發(fā)揮基礎(chǔ)性作用是社會主義性質(zhì)的民主出現(xiàn)以后。俄國十月革命后，列寧領(lǐng)導(dǎo)的俄國實行了工農(nóng)兵為主體的蘇維埃政權(quán)，自此，“人民”成為民主主體的重要內(nèi)涵。中國共產(chǎn)黨登上歷史舞臺后，一直重視人民民主的作用。早在陜甘寧邊區(qū)政權(quán)建設(shè)過程中，就形成了以“三三制”為基礎(chǔ)的邊區(qū)政權(quán)。而在著名的延安“窯洞對”中，針對到訪延安的民主人士黃炎培的提問，毛澤東明確回答：“我們已經(jīng)找到新路，我們能跳出這周期率。這條新路，就是民主。只有讓人民來監(jiān)督政府，政府才不敢松懈。只有人人起來負責(zé)，才不會人亡政息?！庇纱耍匀嗣褡鳛橹黧w的人民民主理念走上了歷史舞臺。中國共產(chǎn)黨在新民主主義革命時期就開始推行人民民主制度，新中國成立以后通過憲法的規(guī)定變成了國家的根本政治制度即人民代表大會制度。作為社會主義民主的主體，人民成為國家的主人，也成為社會主義民主的信仰者、實踐者和捍衛(wèi)者。

然而，民主在治國理政中的價值也是有缺陷的。在國家治理和社會治理過程中，基于民主價值強調(diào)“多數(shù)人統(tǒng)治”的“抽象性”，民主價值主張的“多數(shù)人統(tǒng)治”在制度實踐中也遇到了各種各樣的“異化”問題，由此形成了一系列民主治理價值的補充性價值，例如法治、人權(quán)等價值，也逐漸進入人類社會國家治理和社會治理的價值秩序中。

法治是為了解決民主價值中的“多數(shù)人統(tǒng)治”可能異化為“多數(shù)人暴政”，法治價值為民主價值在實踐中的運行秩序套上了“制度化”的約束，將民主價值限定在法治范圍內(nèi)，有效發(fā)揮民主的治理功能。人權(quán)是為了防范與“多數(shù)人”相對應(yīng)的“少數(shù)人”因為無法直接參與公共決策，導(dǎo)致自身利益受到多數(shù)人決策的不公正對待。少數(shù)人權(quán)利概念是為了給“多數(shù)人統(tǒng)治”劃定權(quán)力邊界，同時也可以使少數(shù)人與多數(shù)人在國家治理和社會治理過程中處于平等地位。

基于民主價值的上述特性，民主價值要在制度實踐中發(fā)揮作用，就必須要與法治、人權(quán)緊密結(jié)合起來，離開了法治和人權(quán)等治理價值的輔助，民主中的“多數(shù)人”就可能陷入任意而為的“專斷”。

二、社會主義民主必須制度化、法律化

黨的十一屆三中全會公報明確指出：“為了保障人民民主，必須加強社會主義法制，使民主制度化、法律化，使這種制度和法律具有穩(wěn)定性、連續(xù)性和極大的權(quán)威，做到有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴，違法必究。”這是在深刻總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)基礎(chǔ)上得出的科學(xué)認識和結(jié)論，也就是說社會主義民主必須要與依法治國有機結(jié)合起來，才能克服單純民主價值在制度實踐中可能引發(fā)的治理價值失序的問題。

黨的十五大報告首次提出依法治國基本方略，同時高度重視科學(xué)地處理社會主義民主與社會主義法治之間的價值關(guān)系和制度聯(lián)系，明確提出，發(fā)展民主必須同健全法制緊密結(jié)合，實行依法治國。依法治國，就是廣大人民群眾在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，依照憲法和法律規(guī)定，通過各種途徑和形式管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟和文化事業(yè)，管理社會事務(wù)，保證國家各項工作都依法進行，逐步實現(xiàn)社會主義民主的制度化、法律化，使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人看法和注意力的改變而改變。

可見，社會主義民主自產(chǎn)生之初，就與社會主義法治緊密聯(lián)系在一起，離開了法治的有力保障，社會主義民主就會偏離正確的發(fā)展方向，就可能使得國家治理和社會治理失序。因此，在發(fā)展社會主義民主過程中，必須正確處理好社會主義民主與社會主義法治之間的辯證關(guān)系。一方面，社會主義法治必須要以發(fā)揚社會主義民主為前提，社會主義法治必須要建立在人民當家作主的民主基礎(chǔ)之上，法治才有正當性和權(quán)威性，才能真正擺脫人治的桎梏；另一方面，社會主義法治的鞏固和完善又可以為人民行使當家作主的權(quán)利提供可靠的制度保障，法治可以建立和諧有序的民主治理秩序。所以，社會主義民主與社會主義法治，兩者相輔相成，不可偏廢。此外，民主、法治與人權(quán)之間也存在著緊密的邏輯聯(lián)系，尤其是在國家治理和社會治理過程中，為了更好地處理社會整體與部分之間的關(guān)系，為了保證多數(shù)人與少數(shù)人之間關(guān)系的有序化，必須要在依法保障人民民主的前提下，把保障公民個人的自由和權(quán)利放在國家治理和社會治理的重要議程上來考慮，國家尊重和保障人權(quán)，才能發(fā)展社會主義民主，健全社會主義法治，保障人民當家作主的各項權(quán)利。民主、法治與人權(quán)在國家治理和社會治理過程中的有機結(jié)合，就是既要保證公共決策的合法合理，同時又要保證個人的自由權(quán)利和心情舒暢，促進社會的和諧進步和人的全面發(fā)展。

三、“全過程人民民主”是我國憲法確認的人民民主的重要特征

“全過程”是一個時間軸的指稱，顯示為事物從起點到終點不間斷的連續(xù)過程?！叭^程”對人民民主的要求主要強調(diào)，在社會主義國家，人民作為國家的主人和社會主義民主的主體，必須要在國家權(quán)力的產(chǎn)生、運行和變更等所有場合“在場”，要確保權(quán)力不被濫用。“全過程”人民民主在法律上的特征表現(xiàn)在立法、執(zhí)法、司法、守法、法律監(jiān)督、法治宣傳等一系列法治活動中必須要有人民民主的存在，人民要在法治運行的各個環(huán)節(jié)發(fā)揮自身的主導(dǎo)作用。在這些法治活動過程中，必須始終關(guān)注“人民民主”的存在和“在場”，使其有效地發(fā)揮參與、監(jiān)督和保障作用。在我國憲法中，全過程人民民主得到了徹底和充分的體現(xiàn)。我國憲法第二條第一款規(guī)定：“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民?！钡诙l第三款規(guī)定：“人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟和文化事業(yè)，管理社會事務(wù)?！鄙鲜鲆?guī)定通過“一切權(quán)力”與“各種途徑和形式”的有機結(jié)合，深刻地揭示了“人民民主”的“全過程”時空特性，構(gòu)成了人民民主存在、發(fā)展和發(fā)揮自身功能的制度條件和法律基礎(chǔ)，是社會主義民主區(qū)別于其他任何形式民主的本質(zhì)特征。“全過程人民民主”符合社會主義民主人民性的要求，也是保證人民當家作主權(quán)利的制度化要求，是國家治理和社會治理活動正當性的來源和重要保證?！叭^程人民民主”的制度化、法律化，才能確保人民在社會主義民主制度和社會主義法律制度發(fā)展中的主導(dǎo)作用，確保人民在國家治理和社會治理中的主人翁地位。

總之，“全過程人民民主”必須在法治軌道上有序運行，才能充分保證人民當家作主的民主權(quán)利，才能保證人民作為社會主義民主的主體始終有效地參與民主治理的各項活動，才能構(gòu)建起民主、法治與人權(quán)三者有機統(tǒng)一的國家治理和社會治理穩(wěn)定的治理結(jié)構(gòu)和運行機制，確保中國特色社會主義各項事業(yè)健康和有序地向前發(fā)展。

（作者系中國社會科學(xué)院法學(xué)研究所所長）

（本文原載于《習(xí)近平法治思想研究與實踐》?？?/span>

①參見習(xí)近平：《在慶祝中國共產(chǎn)黨成立100周年大會上的講話》（2021年7月1日），載《人民日報》2021年7月2日，第2版。