□推進(jìn)全面依法治國·成就回眸

□ 加強(qiáng)“紅頭文件”合法性審核為推進(jìn)全面依法治國提供法治保障

□ 從源頭上防止違法文件出臺(tái)促進(jìn)行政機(jī)關(guān)嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法

□ 加強(qiáng)合法性審核前置事后審查全面提升“紅頭文件”法治化水平

□ 今年年底前行政規(guī)范性文件合法性審核機(jī)制按照要求實(shí)現(xiàn)全覆蓋

□ 法制日?qǐng)?bào)全媒體記者 張維

行政權(quán)力無處不在，時(shí)時(shí)影響著我們每個(gè)人的生活。讓行政權(quán)力在陽光下運(yùn)行，對(duì)行政權(quán)力進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)督，也由此成為永久的社會(huì)命題。

自去年以來，一項(xiàng)旨在于從源頭上規(guī)范行政權(quán)力行使的重大舉措自上而下在全國范圍內(nèi)落地，從依據(jù)上杜絕了違法行政的可能。這就是全面推行行政規(guī)范性文件合法性審核機(jī)制。

行政規(guī)范性文件是行政管理活動(dòng)的重要依據(jù)，老百姓俗稱其為“紅頭文件”。曾幾何時(shí)，“紅頭文件”的“任性”備受詬病，甚至有著“黑頭”（指法律法規(guī)）管不住“紅頭”的說法。

2018年，為加強(qiáng)行政規(guī)范性文件制定和監(jiān)督管理工作，全面提升行政規(guī)范性文件法治化水平，針對(duì)亂發(fā)“紅頭文件”、出臺(tái)奇葩規(guī)定的權(quán)力亂象，兩大重要文件推出。先是2018年5月國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)行政規(guī)范性文件制定和監(jiān)督管理工作的通知》（以下簡稱《通知》），后是經(jīng)中央全面深化改革委員會(huì)審議通過、12月4日國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于全面推行行政規(guī)范性文件合法性審核機(jī)制的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》）。二者共同構(gòu)成了確保行政規(guī)范性文件合法有效的基礎(chǔ)性制度。

2019年，這項(xiàng)工作繼續(xù)推向深入。推進(jìn)落實(shí)《指導(dǎo)意見》被確定為中央依法治國辦加快推進(jìn)法治政府建設(shè)的一項(xiàng)重點(diǎn)工作任務(wù)。

“我們要明確推進(jìn)規(guī)范性文件法治化的方向，要嚴(yán)格依法行政、防止亂發(fā)文件、確保文件合法有效。一方面，要把規(guī)范性文件數(shù)量減下來；另一方面，要嚴(yán)格制定和監(jiān)督管理，確保規(guī)范性文件合法有效，從源頭上防止違法文件出臺(tái)、促進(jìn)行政機(jī)關(guān)嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法。”司法部副部長劉振宇告訴《法制日?qǐng)?bào)》記者。

把發(fā)文權(quán)力關(guān)進(jìn)制度籠子

在日常的行政管理中，“紅頭文件”的制定主體眾多，數(shù)量巨大，內(nèi)容涵蓋行政管理的各個(gè)領(lǐng)域，涉及公民、法人和其他組織的權(quán)利義務(wù)，具有普遍約束力，在一定期限內(nèi)可以反復(fù)適用，這既是法治政府建設(shè)的重要內(nèi)容，也是薄弱環(huán)節(jié)。

總體上看，近些年來，各地區(qū)、各部門在加強(qiáng)行政規(guī)范性文件的制定和監(jiān)督管理方面取得了一定成效，但我們也要清醒地看到，亂發(fā)文、濫發(fā)文、出臺(tái)“奇葩文件”等亂象還不同程度的存在，已經(jīng)成為當(dāng)前法治政府建設(shè)的明顯短板。

有的是逾越公權(quán)力的邊界，對(duì)本應(yīng)由企業(yè)、社會(huì)自律、公民自我管理的事項(xiàng)發(fā)文干預(yù)。比如，有的地方擬出臺(tái)有關(guān)“三農(nóng)”問題的實(shí)施意見，提出“開展省級(jí)重點(diǎn)龍頭企業(yè)監(jiān)測(cè)和認(rèn)定工作”，該規(guī)定沒有上位法依據(jù)，增加了相對(duì)人的義務(wù)。

還有的是文件內(nèi)容違反法律、規(guī)避政策。擅自增加審批環(huán)節(jié)或申請(qǐng)條件，有的文件設(shè)定事前備案事項(xiàng)、變相實(shí)施行政許可，有的隨意擴(kuò)大管理相對(duì)人承擔(dān)法定義務(wù)事項(xiàng)的范圍、增加企業(yè)和公民負(fù)擔(dān)。比如，有的地方擬出臺(tái)文件的形式讓國家已取消的職業(yè)資格認(rèn)證“復(fù)活”，并要求從業(yè)人員交費(fèi)培訓(xùn)。再比如，某省在師范生免費(fèi)教育試點(diǎn)辦法中，單獨(dú)對(duì)男生設(shè)立了免費(fèi)教育條款，制定部門在制定政策文件時(shí)，只考慮解決小學(xué)和幼兒園教師男女比例嚴(yán)重失衡問題，卻忽略了該規(guī)定侵犯了男女平等受教育權(quán)利的問題。

此外，一些地方還在“紅頭文件”中規(guī)定“禁止復(fù)婚、再婚操辦酒席”。正如有評(píng)論所指出的那樣：行政權(quán)力滲透到本該靠引導(dǎo)自凈的民風(fēng)領(lǐng)域，一方面面臨著侵犯公民基本權(quán)利的危險(xiǎn)；另一方面現(xiàn)實(shí)執(zhí)行也成問題，如果全部從嚴(yán)，需要巨大的人力成本挨家挨戶核查；如果只是抽查，難逃選擇性執(zhí)法嫌疑。

一些“紅頭文件”手伸得太長，折射出的是文件決策者權(quán)力的任性。只有將決策者的發(fā)文權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子，“紅頭文件”才不會(huì)任性。

審核前置事后審查見成效

要防止“紅頭文件”任性損害不特定行政相對(duì)人合法權(quán)益，路徑有二：一是合法性審核前置；二是事后審查。

事后審查中，除了“四級(jí)政府、三級(jí)備案”的規(guī)范性文件備案審查機(jī)制外，行政復(fù)議、行政訴訟發(fā)揮了重要作用。1999年制定實(shí)施的行政復(fù)議法，賦予了公民、法人或者其他組織在對(duì)具體行政行為提起行政復(fù)議時(shí)，可以一并就該具體行政行為所依據(jù)的相關(guān)規(guī)范性文件的合法性提請(qǐng)附帶審查，1999年以來每年都撤銷、糾正了大量的違法的規(guī)范性文件。

同時(shí)，2015年5月1日開始實(shí)施的修改后的行政訴訟法賦予了公民、法人或者其他組織對(duì)規(guī)范性文件附帶審查的請(qǐng)求權(quán)，也賦予了法院審查規(guī)范性文件是否合法的判斷權(quán)。行政訴訟法第53條規(guī)定，公民、法人或者其他組織在對(duì)行政行為提起訴訟時(shí)，認(rèn)為行政行為所依據(jù)的規(guī)范性文件（不含規(guī)章）不合法，可以一并請(qǐng)求對(duì)該文件進(jìn)行審查。

2018年10月底，最高人民法院首次公布行政訴訟附帶審查規(guī)范性文件典型案例和數(shù)據(jù)。最高人民法院行政審判庭庭長黃永維透露，2016年1月到今年10月，全國一審行政案件收案數(shù)為651544件，其中規(guī)范性文件附帶審查3880件。

“這組數(shù)據(jù)說明，當(dāng)前規(guī)范性文件任性的情況比較常見，對(duì)規(guī)范性文件的審查是司法監(jiān)督需要重點(diǎn)關(guān)注的領(lǐng)域。下一步，法院行政審判工作將通過加強(qiáng)對(duì)規(guī)范性文件的司法監(jiān)督，促進(jìn)規(guī)范性文件質(zhì)量提高。”黃永維說。

在中國政法大學(xué)副教授曹鎏看來，長期以來，實(shí)踐中規(guī)范性文件本身質(zhì)量不高等問題凸顯，甚至還存在涉嫌違反行政許可法、行政處罰法的情形，成為制約當(dāng)前法治政府建設(shè)的“最后一公里”的梗阻，亟需“對(duì)癥下藥”、攻堅(jiān)克難。

在加強(qiáng)事后審查的同時(shí)，啟用合法性審核前置的努力也在進(jìn)行中。全面提升行政規(guī)范性文件的法治化水平，直接關(guān)系到廣大人民群眾的切身利益，事關(guān)政府形象，事關(guān)法治政府建設(shè)成效。

2013年11月黨的十八屆三中全會(huì)作出的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，明確提出了完善規(guī)范性文件合法性審查機(jī)制的改革任務(wù)。2015年中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015－2020年）》就完善規(guī)范性文件的制定程序、加強(qiáng)規(guī)范性文件的監(jiān)督管理明確提出了工作要求和具體任務(wù)。

2018年至今，這項(xiàng)工作得到快速推進(jìn)。除了此前提及的《通知》與《指導(dǎo)意見》，今年7月25日至26日，司法部又在山東濟(jì)寧召開全面推行行政規(guī)范性文件合法性審核機(jī)制工作推進(jìn)會(huì)。這是司法部重新組建以來首次專門就行政規(guī)范性文件制定和管理召開的全國性會(huì)議。

“2002年，在合肥召開過一次全國性工作會(huì)議，那是一次標(biāo)志性會(huì)議，對(duì)規(guī)范性文件備案審查機(jī)制建設(shè)提出了全面要求。合肥會(huì)議后，各地方的規(guī)范性文件監(jiān)督管理工作開始全方位起步。這次會(huì)議是繼合肥會(huì)議以來，又一次具有重大意義的會(huì)議，標(biāo)志著規(guī)范性文件法治化工作開啟了新的征程?！彼痉ú啃姓?zhí)法協(xié)調(diào)監(jiān)督局局長趙振華說。

隨著行政規(guī)范性文件合法性審核機(jī)制的全面推行，從中央部委到各地方政府積極行動(dòng)，取得良好成效：

國家稅務(wù)總局建立以政策法規(guī)部門為主的行政規(guī)范性文件合法性審核機(jī)制，將稅務(wù)機(jī)關(guān)制定的行政規(guī)范性文件以及其他機(jī)關(guān)與稅務(wù)機(jī)關(guān)聯(lián)合制定的行政規(guī)范性文件全部納入合法性審核范圍，并嚴(yán)格對(duì)照《稅收規(guī)范性文件制定管理辦法》中7項(xiàng)具體審核內(nèi)容，逐項(xiàng)審核，所有稅務(wù)行政規(guī)范性文件均以公告的形式發(fā)布。

山東省堅(jiān)持開門審核，專家“坐診”，通過召開專家論證會(huì)、書面征求意見等方式，充分聽取政府法律顧問、公職律師及有關(guān)專家對(duì)行政規(guī)范性文件的法律意見。此外，山東省司法廳配備專職審核人員7名和律師1名，形成“7＋1”的審核模式。

陜西省司法廳嚴(yán)把文件質(zhì)量關(guān)，設(shè)置示范評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。程序上，要求嚴(yán)格履行起草調(diào)研、征求意見、合法性審核、集體審議等程序；形式上，要求提交審核材料時(shí)，應(yīng)當(dāng)有包括制定文件的必要性、制定依據(jù)、擬解決的問題、征求意見和采納情況的說明。

安徽省堅(jiān)持制度先行，在完善合法性審核機(jī)制上聚焦聚力。建立合法性審核提前介入機(jī)制，要求合法性審核關(guān)口前移，對(duì)涉及面廣、社會(huì)關(guān)注度高，對(duì)公民、法人或者其他組織有直接影響的重要規(guī)范性文件等，提前介入。為防范決策失誤，安徽對(duì)投資額度大、決策風(fēng)險(xiǎn)高、法律關(guān)系復(fù)雜的涉法事務(wù)，司法行政機(jī)關(guān)、政府法律顧問全過程跟蹤、全領(lǐng)域參與、全環(huán)節(jié)把關(guān)。

設(shè)防線杜絕依據(jù)違法因素

審核絕對(duì)不是停留在紙面上的，它已實(shí)實(shí)在在地發(fā)揮了作用。比如，今年5月，一個(gè)即將出臺(tái)的“紅頭文件”就在合法性審核中被發(fā)現(xiàn)問題，并被認(rèn)真對(duì)待，從而得到解決。

山東省鄒城市政府辦公室5月底出臺(tái)《鄒城市職工長期護(hù)理保險(xiǎn)實(shí)施細(xì)則（試行）》，旨在為失能職工提高生活質(zhì)量，減輕家庭負(fù)擔(dān)。對(duì)于失能職工來說，這當(dāng)然是一個(gè)很好的福利，對(duì)此非常歡迎。

不過，這一規(guī)定在出臺(tái)前是經(jīng)歷過波折的。送審稿中有一個(gè)規(guī)定：定點(diǎn)長護(hù)機(jī)構(gòu)提供居家護(hù)理服務(wù)，服務(wù)路徑里程一般不超過5公里；超過5公里的，經(jīng)護(hù)理機(jī)構(gòu)與參保人員協(xié)商一致，可對(duì)超出服務(wù)路徑里程適當(dāng)加收服務(wù)費(fèi)。

在對(duì)這一即將出臺(tái)的文件進(jìn)行審核的過程中，鄒城市司法局執(zhí)法監(jiān)督科工作人員發(fā)現(xiàn)了問題：“這條規(guī)定看似合理，卻沒有法律依據(jù)，相對(duì)增加了參保人員的義務(wù)?！弊罱K，這一條款被刪除。

清華大學(xué)廉政與治理研究中心研究助理丹楊指出，權(quán)力的行使必須要遵循一定的法治規(guī)范制約。規(guī)范性文件的合法性審核，正是要通過設(shè)置層層防線，杜絕權(quán)力依據(jù)上的不合法因素。全面推行行政規(guī)范性文件合法性審核的機(jī)制，有利于從源頭上防止違法文件出臺(tái)，有利于維護(hù)國家法制統(tǒng)一、政令統(tǒng)一，有利于保障人民群眾的合法權(quán)益，有利于推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府。

對(duì)于下一步的工作開展，劉振宇說，對(duì)照黨中央、國務(wù)院對(duì)規(guī)范性文件法治化的要求，2019年是全面推行行政規(guī)范性文件合法性審核機(jī)制的制度落實(shí)年，目標(biāo)是到2019年年底前，全國各地各部門要全部按照《指導(dǎo)意見》的要求，建立起行政規(guī)范性文件的合法性審核機(jī)制。這是剛性要求，不是選擇性落實(shí)任務(wù)。各地區(qū)、各部門要緊扣《指導(dǎo)意見》的貫徹落實(shí)，抓緊完善制度、健全工作機(jī)制。要通過合法性審核工作，為推進(jìn)全面依法治國、推進(jìn)法治政府建設(shè)、深化“放管服”改革、優(yōu)化營商環(huán)境、促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供法治保障。

劉振宇強(qiáng)調(diào)，接下來，要以培訓(xùn)工作為抓手，全面提升審核人員的政治素質(zhì)和業(yè)務(wù)能力。各地區(qū)、各部門要有計(jì)劃地對(duì)本地區(qū)、本部門合法性審核人員以及基層領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行專門培訓(xùn)。特別是基層是文件違法的高發(fā)區(qū)，在培訓(xùn)工作中要重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)縣區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等基層干部的培訓(xùn)，著力解決合法性審核“基層接不住”的問題。

據(jù)了解，今年下半年即將開展的法治政府建設(shè)綜合督察工作，將全面推行規(guī)范性文件合法性審核機(jī)制作為一項(xiàng)重點(diǎn)督察內(nèi)容。此外，將對(duì)此工作建立通報(bào)制度，對(duì)工作開展不力的及時(shí)督促整改，對(duì)工作扎實(shí)、成效顯著的單位和個(gè)人予以表彰和獎(jiǎng)勵(lì)。

北京大學(xué)法學(xué)院教授姜明安介紹說，目前，湖南省、山東省、江蘇省、陜西省西安市等十余個(gè)省市都已制定行政程序規(guī)定，對(duì)規(guī)范性文件的制定作出了規(guī)定。要從根本上解決“紅頭文件”的問題，還是要通過立法，建議制定統(tǒng)一的行政程序法。