□ 推進全面依法治國成就回眸

□ 多元化糾紛解決機制是全面依法治國的重要內容

□ 全社會對推行多元化糾紛解決機制達成統(tǒng)一認識

□ 人民調解是健全多元化糾紛解決機制的重要舉措

□ 截至目前我國已經初步形成多元化糾紛解決體系

□ 法制日報全媒體記者 陳磊

黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出，健全社會矛盾糾紛預防化解機制，完善調解、仲裁、行政裁決、行政復議、訴訟等有機銜接、相互協(xié)調的多元化糾紛解決機制。

中央作出全面推進依法治國戰(zhàn)略部署以來，多元化糾紛解決機制確立為國家的發(fā)展目標。

近日接受《法制日報》記者采訪的專家認為，經過幾年來的改革發(fā)展，尤其是中央全面依法治國委員會組建以來，多元化糾紛解決機制體制日臻完善并取得令人矚目的成就。

調解工作走向法治化規(guī)范化

在實踐中，從東到西，從南到北，調解是許多群眾解決糾紛的首要選擇。

患者白某到天津市某三甲醫(yī)院就診，做腦內支架手術后在醫(yī)院觀察期間發(fā)病，經搶救無效死亡。

白某家屬和醫(yī)院因責任分擔問題產生糾紛，雙方到天津市醫(yī)療糾紛人民調解委員會申請調解。

天津市醫(yī)調委調解員介入后，把患者術后死亡作為責任分析的切入點，查閱了大量相關醫(yī)學資料，同時啟動“醫(yī)學專家咨詢”程序，獲取專業(yè)權威性意見。調解員依法對雙方責任進行分析并獲得雙方認可。

最終，醫(yī)患雙方共同確認了醫(yī)調委責任分析意見，簽訂調解協(xié)議書，共同申請了司法確認。雙方糾紛得以解決。

在西藏自治區(qū)洛隆縣，建筑工人馬某坐在同事駕駛的裝載機前鏟斗里返回工程工地時，不小心從鏟斗掉下導致頭部受傷嚴重，經搶救無效死亡。

馬某家屬得到消息后趕到洛隆縣處理事故賠償相關事宜，但雙方就馬某死亡補償爭執(zhí)不下。

雙方當事人向某鎮(zhèn)調委會提出了糾紛調解的申請。調解員通過走訪調查，對事故責任劃分進行詳細分析，并以此為依據分別勸說馬某家屬及其他當事人就死亡賠償達成一致意見，最終幫助馬某家屬獲得了比較滿意的賠償。

調解——這朵“東方之花”正開遍中國大地。

湘潭大學副校長廖永安是國家社科基金重大項目“構建全民共建共享的社會矛盾糾紛多元化解機制研究”首席專家。在廖永安看來，這些矛盾糾紛的成功調解，得益于新時代賦予人民調解新使命和新方向，尤其是黨的十八屆四中全會將人民調解納入全面依法治國總體部署之中。

《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》要求，加強行業(yè)性、專業(yè)性人民調解組織建設，完善人民調解、行政調解、司法調解聯(lián)動工作體系。

廖永安認為，人民調解員隊伍是全面依法治國的重要力量，是健全多元化糾紛解決機制的重要舉措，能否發(fā)揮好人民調解工作的重要作用，最大限度把矛盾糾紛化解在基層，直接關系全面推進依法治國戰(zhàn)略的實施。

因此，國家層面一直在推動人民調解相關制度的完善。

2014年，司法部制定下發(fā)《關于進一步加強行業(yè)性專業(yè)性人民調解工作的意見》，指導各地普遍建立行業(yè)性、專業(yè)性人民調解組織，有效化解了一大批矛盾糾紛。

2018年3月，中央政法委、最高人民法院、司法部等聯(lián)合印發(fā)《關于加強人民調解員隊伍建設的意見》。廖永安評價說，這是繼2010年11月人民調解法頒布以來，調解制度再次迎來發(fā)展的里程碑，“加強人民調解員隊伍建設是推進全面依法治國的迫切需要”。

黨的十八屆四中全會以來，尤其是中央全面依法治國委員會組建以來，人民調解工作正走在法治化、規(guī)范化建設的道路上，“成績單”也令人矚目。

根據司法部公布的數(shù)據，2018年，人民調解工作排查矛盾糾紛422．8萬次、調解各類矛盾糾紛953．2萬件；目前，全國有人民調解員367萬人，其中專職調解員49．7萬人，初步形成了一支專兼結合、優(yōu)勢互補的人民調解員隊伍；全國共有人民調解委員會76．6萬個，村（社區(qū)）人民調解委員會65．7萬個，行業(yè)性、專業(yè)性人民調解組織4．3萬個。

糾紛多元化解形成頂層設計

貴州籍女子龍某在楓橋鎮(zhèn)務工，騎車行走期間將老人張某撞傷，龍某負事故全部責任。張某住院治療期間，花費6000多元，再加上其他費用，向龍某索賠9000多元。

龍某離異，還要撫養(yǎng)遠在老家的子女，生活極度困難，只肯賠償3000元。雙方就賠償金額產生分歧。

為解決此事，他們找到楓橋鎮(zhèn)的老楊調解中心。老楊調解中心由楓橋鎮(zhèn)公安派出所退休民警楊光照等人于2008年成立，專為群眾調解糾紛。大家都稱呼楊光照為“老楊”。

老楊主持這次調解，他先與龍某進行溝通，然后與張某的家人交流，接著再將溝通情況反饋給龍某。

調解持續(xù)近一個小時，張某家人同意在賠償金額上讓步。龍某同意馬上借錢給付對方。一場糾紛就此結束。

老楊說，如果雙方不能達成調解協(xié)議，張某與龍某只能打官司，龍某肯定要根據法律規(guī)定承擔賠償責任，但由于她無力承擔，張某反而無法順利拿到賠償，導致矛盾激化。

截至目前，老楊調解中心總計已經受理上千起糾紛，群眾對調解中心的滿意率達100％。

“這些糾紛能夠調解成功，秘訣在于我們傳承了‘楓橋經驗’的精神，即依靠群眾力量解決群眾之間的矛盾，堅持矛盾不上交。”楊光照說。

根據司法部公布的數(shù)據，近年來，每年有900萬件左右的各類糾紛通過調解這種方式得以解決。

調解只是我國解決糾紛的其中一種方式，調解與仲裁、行政裁決、行政復議、訴訟等，共同構成多元化糾紛解決機制。

中國人民大學法學院教授范愉在我國最早提出多元化糾紛解決機制概念，她認為，多元化糾紛解決機制，是一個社會中各種糾紛解決方式、程序或制度（包括訴訟與非訴訟兩大類）共同存在、相互協(xié)調所構成的糾紛解決系統(tǒng)。

“多元化糾紛解決機制”在2014年10月被寫入中央文件——黨的十八屆四中全會通過《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》。

范愉認為，這是多元化糾紛解決機制首次進入中央文件，解決了推動多元化糾紛解決機制改革的正當性、合理性、必要性，統(tǒng)一了社會對推行多元化糾紛解決機制的認識。

2015年12月，中辦、國辦聯(lián)合發(fā)布《關于完善矛盾糾紛多元化解機制的意見》。最高人民法院司改辦負責人認為，這對多元解紛改革進行了頂層設計，標志著我國矛盾糾紛多元化解機制進入一個自上而下、系統(tǒng)推進的新階段。

范愉在接受記者時說，中央作出全面推進依法治國戰(zhàn)略部署以來，多元化糾紛解決機制已經被確立為國家的發(fā)展目標。

廖永安認為，是否擁有一套科學完備的糾紛解決機制是衡量社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要標志。

“多元化糾紛解決機制是全面依法治國的重要內容，從供給側改革這個角度來講，這種機制體制的建立完善，為社會提供了足夠多的制度供給，滿足了人民群眾多元化解決糾紛的訴求?！绷斡腊哺嬖V記者。

中國社科院法學研究所研究員支振鋒對記者說，一個健康的社會，首先是有預防矛盾和糾紛發(fā)生的機制，盡可能避免矛盾和糾紛的發(fā)生；在發(fā)生矛盾和糾紛之后，也應該先尋求社會自身的糾紛解決途徑，解決大部分糾紛；剩下的小部分糾紛，才進入到法律軌道解決。

“所以，中央強調健全社會矛盾糾紛預防化解機制，完善調解、仲裁、行政裁決、行政復議、訴訟等有機銜接、相互協(xié)調的多元化糾紛解決機制，體現(xiàn)了對現(xiàn)代法治建設規(guī)律的深刻洞察?！敝д皲h說。

多元化糾紛解決機制日漸完善

2018年12月31日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《關于健全行政裁決制度加強行政裁決工作的指導意見》。

據司法部負責人介紹，《關于健全行政裁決制度加強行政裁決工作的指導意見》的發(fā)布實施，是深入貫徹落實中央關于全面推進依法治國重大戰(zhàn)略部署的重要舉措，是推進依法行政、建設法治政府的必然要求。

“對充分發(fā)揮行政裁決在化解社會矛盾糾紛、維護社會和諧穩(wěn)定中的重要作用，完善有機銜接、協(xié)調聯(lián)動、高效便捷的矛盾糾紛多元化解機制，切實保障人民群眾合法權益，加快推進法治國家、法治政府、法治社會一體建設，具有重要意義?！边@位負責人說。

中國行政法學研究會副會長、鄭州大學法學院副院長沈開舉介紹說，行政機關在管理過程中，可以裁決當事人之間發(fā)生的與行政管理有關的民事爭議，但是，如果當事人對行政裁決決定不服，可以以行政裁決機關為被告提起行政訴訟，由此導致行政機關不愿意作出行政裁決，將大量糾紛推給了法院，增加了法院的訴訟負累。

改革勢在必行。

2015年12月，中共中央、國務院印發(fā)《法治政府建設實施綱要（2015－2020年）》要求：“有關行政機關要依法開展行政調解、行政裁決工作，及時有效化解矛盾糾紛?！?/p>

司法部負責人介紹說，這一系列部署和要求為健全行政裁決制度、加強行政裁決工作提供了重要指引。

“這改變了近些年來行政裁決社會認知度低、實效性差、被邊緣化的現(xiàn)實問題，重塑了行政裁決的目標取向，強調行政機關要發(fā)揮裁決民事糾紛的積極性?！鄙蜷_舉告訴記者。

除了行政裁決，行政復議改革也已經在路上。

2018年9月，也就是中央全面依法治國委員會第一次會議結束不久，司法部召開行政復議體制改革工作座談會，討論了《行政復議體制改革方案（征求意見稿）》。

司法部有關負責人說，“我們已經總結了試點工作的經驗，和各有關方面研究起草了全國行政復議體制改革的具體方案，現(xiàn)在正在報批程序中”。

與此同時，行政復議體制改革在加快推進，行政復議法的修訂工作也已經列入日程。

根據司法部數(shù)據，2018年，全國各級行政復議機關依法辦理行政復議案件25．7萬件。

在沈開舉看來，行政裁決制度和行政復議制度步入改革正軌之后，可以把大部分與行政管理有關的糾紛解決在訴訟階段之前，減少法院的訴訟負累。

接受記者采訪的專家們認為，經過幾年來的改革發(fā)展，尤其是中央全面依法治國委員會組建以來，隨著調解、仲裁、行政裁決、行政復議、訴訟等有機銜接、相互協(xié)調的多元化糾紛解決機制的日漸完善，我國已經初步形成多元化糾紛解決體系。