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□ 胡衛(wèi)列 蘭楠

公益訴訟作為一項尚處于改革發(fā)展中的訴訟制度，立法不完善一直是一個突出問題，民法典為解決公益訴訟實體法依據(jù)不足的問題邁出了堅實的步伐。

一、關(guān)于民法典與公益訴訟關(guān)系的基本認識

民法典是調(diào)整平等主體之間人身關(guān)系和財產(chǎn)關(guān)系的基本法律，主要關(guān)注特定民事主體的民事權(quán)利。而公益訴訟則是為了維護公共利益而設(shè)置的訴訟制度，關(guān)注的是不特定主體的公共利益。兩者所調(diào)整保護的權(quán)利性質(zhì)和立法旨趣是大不相同的，可以說具有一定的互補關(guān)系，因此，民法典的規(guī)范并不一定可以直接適用于公益訴訟，更無法充分滿足公益訴訟對實體規(guī)范的需求，這是對民法典與公益訴訟關(guān)系的基本認識。

但民事主體的民事權(quán)利與公共利益并不是截然對立的，在有些情況下，是互相蘊含的；在有些條件下，可以互相轉(zhuǎn)化；在有些條件下，還可以呈現(xiàn)為互相制約或銜接等關(guān)系。因此，民法典關(guān)于民事主體民事權(quán)利及民事責(zé)任的規(guī)范很難與公共利益、公益訴訟截然區(qū)分開。同時，民法典和公益訴訟都是基于推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，增進人民福祉、維護最廣大人民群眾根本利益，具有相同政治、經(jīng)濟、社會、文化制度與實踐基礎(chǔ)和時代背景，有著相同的價值追求，在公益訴訟規(guī)范體系不足的情況下，貫穿民法典的立法精神、指導(dǎo)思想、原則和價值體系等，能夠為公益訴訟提供明確、規(guī)范的價值指引。

二、民法典為已經(jīng)開展的公益訴訟實踐補強了實體法依據(jù)

“綠色原則”和生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)囊?guī)范體系豐富了環(huán)境領(lǐng)域公益訴訟實體法依據(jù)。生態(tài)環(huán)境是公益訴訟的主要領(lǐng)域，就檢察公益訴訟而言，生態(tài)環(huán)境和資源保護領(lǐng)域的案件始終占到一半以上，黨的十九屆四中全會也提出“完善生態(tài)環(huán)境公益訴訟制度”的要求。生態(tài)環(huán)境規(guī)范是民法典編纂備受關(guān)注的亮點和特色。總則編將“有利于節(jié)約資源、保護生態(tài)環(huán)境”的“綠色原則”確立為民法的基本原則（第9條），凸顯了它的重要性和總領(lǐng)意義。具體規(guī)則中也作了一系列安排，如合同編中規(guī)定在履行合同過程中應(yīng)當避免浪費資源、污染環(huán)境和破壞生態(tài)（第509條第三款）。侵權(quán)責(zé)任編增加規(guī)定了生態(tài)環(huán)境損害的懲罰性賠償制度，特別是關(guān)于生態(tài)環(huán)境損害的修復(fù)責(zé)任和賠償規(guī)則的相關(guān)規(guī)定（第1232條、第1234條、第1235條），為公益訴訟提供了直接的法律依據(jù)。如確定修復(fù)和賠償責(zé)任的請求權(quán)主體為國家規(guī)定的機關(guān)或者法律規(guī)定的組織，能夠修復(fù)的，要求侵權(quán)人在合理期限內(nèi)承擔修復(fù)責(zé)任；在期限內(nèi)未修復(fù)的，可以自行或者委托他人進行修復(fù)，由侵權(quán)人負擔相應(yīng)費用；關(guān)于造成生態(tài)環(huán)境損害的賠償范圍，包括功能喪失或功能損害造成的損失、調(diào)查評估鑒定費用、清除污染、修復(fù)生態(tài)環(huán)境費用以及止損的合理費用，擴大了賠償范圍，解決了公益訴訟實踐中的爭議問題。

人格權(quán)的規(guī)范體系和侵害英烈名譽權(quán)的責(zé)任規(guī)范豐富了英烈名譽保護公益訴訟實體法依據(jù)。民法典總則編將“弘揚社會主義核心價值觀”增加為一項重要的立法目的，明確規(guī)定了侵害英雄烈士等的姓名、肖像、名譽、榮譽，損害社會公共利益的，應(yīng)當承擔民事責(zé)任（第185條）。人格權(quán)編具體界定了姓名權(quán)（第1012條）、肖像權(quán)（第1018條）、名譽權(quán)（第1024條）和榮譽權(quán)（第1031條），并完善了肖像權(quán)合理使用規(guī)則（第1020條）和名譽權(quán)保護與新聞報道、輿論監(jiān)督的規(guī)則（第1025條、1026條）。這一系列規(guī)定對于檢察公益訴訟實踐中如何準確把握行為人是否侵害英烈權(quán)利、是否損害公共利益，提供了更全面的實體法依據(jù)。

三、民法典為拓展公益訴訟案件范圍和深化制度探索提供了實體法支持

隱私權(quán)和個人信息保護的規(guī)范體系為拓展公益訴訟案件范圍提供了實體法支持。民法典人格權(quán)編對隱私進行了界定（第1032條），明確個人信息中的私密信息適用隱私權(quán)的保護規(guī)定（第1034條）。為平衡保護個人信息與滿足信息收集、大數(shù)據(jù)利用之間的關(guān)系，民法典還初步構(gòu)建了自然人與信息者之間的權(quán)利義務(wù)框架（第1036條至第1038條）。近年來，通過網(wǎng)絡(luò)等手段侵害公民隱私和個人信息的案件頻發(fā)，受害群體廣泛、個體維權(quán)困難，已經(jīng)成為人民群眾反響強烈的公益侵害。十九屆四中全會提出了“拓展公益訴訟案件范圍”的要求，公民個人信息安全就是公益訴訟可以也應(yīng)該發(fā)揮積極作用的一個新領(lǐng)域，民法典為此提供了實體法支持。

懲罰性賠償規(guī)范為食品藥品領(lǐng)域公益訴訟的探索提供了實體法支持。民法典規(guī)定了三類情形下的懲罰性賠償制度，即故意侵害他人知識產(chǎn)權(quán)，情節(jié)嚴重的（第1185條）；明知產(chǎn)品缺陷仍然生產(chǎn)、銷售，或未有效采取停止銷售、警示、召回等補救措施，造成嚴重后果的（第1207條）；違反法律規(guī)定故意污染環(huán)境、破壞生態(tài)造成嚴重后果的（第1232條）。《中共中央 國務(wù)院關(guān)于深化改革加強食品安全工作的意見》等中央文件，對在食品安全領(lǐng)域民事公益訴訟中探索建立懲罰性賠償提出了明確要求，民法典的這些規(guī)定對檢察機關(guān)和人民法院探索民事公益訴訟懲罰性賠償?shù)恼J定標準、適用范圍和賠償金的管理使用等問題提供了重要思路，值得關(guān)注。

四、民法典為檢察公益訴訟未來發(fā)展給予了方向和路徑指引

關(guān)于公共利益的保護。檢察公益訴訟制度，是為了彌補侵害公共利益的治理漏洞，有效發(fā)揮司法在維護公益方面的效能，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。民法典全文1260條，有11處直接表述了“公共利益”或“社會公共利益”，除英烈保護條款外，還包括為公共利益的需要而進行的征收征用（第117條）、民事主體不得濫用民事權(quán)利損害社會公共利益（第132條）、為公共利益的征收（第243條）、為公共利益提前收回建設(shè)用地使用權(quán)（第358條）、利用合同危害社會公共利益的規(guī)制（第534條）、基于公共利益的姓名名稱肖像等的合理使用規(guī)則（第999條）、與人體基因胚胎有關(guān)的醫(yī)學(xué)和科研活動不得損害公共利益（第1009條）、為公共利益實施的新聞報道、輿論監(jiān)督影響他人名譽免責(zé)（第1025條）、為維護公共利益合理實施的信息處理行為免責(zé)（第1036條）等。民法在性質(zhì)上屬于私法，調(diào)整的是平等主體之間的人身和財產(chǎn)關(guān)系，從民法的視角對公共利益進行的這些表達，實際上將公共利益作為對民事行為進行肯定性或否定性評價的判斷標準，厘清了個人民事權(quán)益與公共利益的界限，也為平衡協(xié)調(diào)兩者關(guān)系提供了解決思路，為公益保護預(yù)留了制度空間，給出了方向指引，即通過具體的單行法和單行法的專門條款為公共利益保護、為公益訴訟提供更加明確、充分的實體法依據(jù)。

涉及不特定多數(shù)人的救濟空白。根據(jù)公益訴訟檢察職能特點，其職能范圍應(yīng)定位于侵害不特定多數(shù)人利益和窮盡現(xiàn)有救濟方式仍然存在空白（或缺乏動因）的領(lǐng)域，在民法典的視野下，有不少可持續(xù)觀察的難點問題。比如針對格式條款的可能侵害，民法典雖然賦予了民事主體主張該條款“不成為合同的內(nèi)容”（第496條）和非善意免責(zé)條款無效（第497條）的權(quán)利，但基于格式條款大量使用，且存在篇幅長、內(nèi)容多、表達復(fù)雜、難于理解等問題，接受格式條款的一方，事實上很難有效行使這些權(quán)利，格式條款構(gòu)成了對交易規(guī)則、對社會公共利益的嚴重侵害，有必要發(fā)揮公益訴訟的作用。民法典還確立了“最有利于被收養(yǎng)人的原則”（第1044條第一款），相應(yīng)的，第1105條增加了“收養(yǎng)評估”的規(guī)定，而如何保障評估不流于形式以及對收養(yǎng)后撫養(yǎng)狀況的回訪、評估是涉及公共利益的問題，也有公益訴訟發(fā)展的空間。

民法典和公益訴訟不是一種單向、線性的簡單關(guān)系，我們既要自覺以民法典為指導(dǎo)，又要植根于公益訴訟自身的實踐基礎(chǔ)和理論邏輯之上，與民法典形成良性互動，探索完善公益保護的中國方案。

（作者單位：最高人民檢察院）