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法制日報全媒體記者 郄建榮

以破解“企業(yè)污染、群眾受害、政府買單”為根本初衷的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度從試點到全面推開已近5年。5年來，全國共辦理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件945件，涉及賠償金額超29億元。

在生態(tài)環(huán)境部法規(guī)與標(biāo)準司司長別濤看來，更值得一提的是，剛剛頒布的《民法典》專章規(guī)定生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任，明確國家規(guī)定的機關(guān)和法律規(guī)定的組織對于生態(tài)環(huán)境損害的索賠權(quán)。

在6月30日，生態(tài)環(huán)境部召開的新聞發(fā)布會上，別濤指出，《民法典》將生態(tài)環(huán)境損害賠償改革成果上升為國家基本法律，從實體法層面上確定了生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)姆芍贫取?/p>

別濤告訴《法制日報》記者，實行生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，綜合運用環(huán)境行政處罰、刑事制裁和民事賠償，可以大大增強環(huán)境法律對于環(huán)境違法行為人的威懾力，從而有利于遏制環(huán)境違法。

945件案件涉及賠償金額逾29億元

2015年，中辦、國辦正式印發(fā)《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點方案》(以下簡稱《方案》)。根據(jù)《方案》，違法排污污染環(huán)境、破壞生態(tài)的企事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者是生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)闹饕?zé)任主體，而試點地方省級人民政府為賠償權(quán)利人。也就是說，對于污染者給生態(tài)環(huán)境造成的損害，省級人民政府可以提出賠償要求。

2017年年底，中辦、國辦印發(fā)《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》（以下簡稱《改革方案》）。這一方案提出，自2018年1月1日起，在全國試行生態(tài)環(huán)境損害賠償制度?！陡母锓桨浮穼①r償權(quán)利人擴大至地市一級人民政府。

“這項制度從開始試行就備受關(guān)注。”環(huán)境法學(xué)家、中國政法大學(xué)教授王燦發(fā)說，正是這項制度破解了“企業(yè)污染、政府買單”的難題。王燦發(fā)說，《改革方案》的最大亮點就是，對企業(yè)或者個人造成的生態(tài)環(huán)境損害賠償引入了政府作為權(quán)利人并提出賠償?shù)闹贫?。在他看來，這項改革授權(quán)省級政府、市地級政府為賠償權(quán)利人，要求其對造成生態(tài)環(huán)境損害的責(zé)任者追究損害賠償責(zé)任，強化了違法主體的環(huán)境責(zé)任，提高了違法者的違法成本。

事實上，這也是生態(tài)環(huán)境部力推這項制度的一個根本原因。

2015年，在生態(tài)環(huán)境損害賠償制度推出之前，根據(jù)現(xiàn)有法律規(guī)定，污染企業(yè)只要承擔(dān)兩類民事賠償責(zé)任，如果造成人身傷害，要依法承擔(dān)對人身傷害賠償責(zé)任；如果造成財產(chǎn)損害，要按照規(guī)定承擔(dān)財產(chǎn)損害的賠償責(zé)任。對生態(tài)環(huán)境本身損害的賠償責(zé)任，則沒有明確的規(guī)定。

企業(yè)污染所造成的水、土壤等的修復(fù)基本上都是由政府出錢來完成。王燦發(fā)說，“企業(yè)污染、政府買單”實際上助長了企業(yè)的污染行為，更無法從根本上遏制企業(yè)的違法排污行為。

從2015年生態(tài)環(huán)境損害賠償制度試點到2018年全國全面試行，至今這項制度實施已經(jīng)5年。據(jù)別濤介紹，5年來，全國各地共辦理了945件生態(tài)環(huán)境損害賠償案件，涉及賠償金額超過29億元，推動修復(fù)受損生態(tài)環(huán)境，包括超過1150萬立方米土壤、2000萬平方米林地、600萬平方米草地、4200萬立方米地表水體、46萬立方米地下水體，促進清理固體廢物約2.28億噸。

曾代理“北京市小月河生活糞便污染物傾倒事件”生態(tài)環(huán)境損害賠償案的北京漢鼎聯(lián)合律師事務(wù)所高級合伙人張義平在接受《法制日報》記者采訪時說，辦理這個案件，他的一個最深體會就是賠償金額難確定。

對此，別濤透露，生態(tài)環(huán)境部組織研究制定了8項鑒定評估技術(shù)規(guī)范，涉及地表水、地下水、土壤、沉積物等方面，基本覆蓋了各類主要環(huán)境要素。別濤說，生態(tài)環(huán)境部還與國家市場監(jiān)管總局聯(lián)合發(fā)布了危險廢物鑒別通則等規(guī)范，完善了物質(zhì)屬性鑒別的程序和方法。編制了突發(fā)環(huán)境事件環(huán)境影響和損失評估管理辦法，以及應(yīng)急處置階段直接經(jīng)濟損失的核算細則，規(guī)范了突發(fā)環(huán)境事件鑒定損害鑒定評估工作。

據(jù)他介紹，全國31個?。ㄊ袇^(qū)）以及新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團黨委政府還印發(fā)了生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革實施方案，全國共出臺了200多件配套文件。別濤說，這些都為生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的推行起到了積極作用。

一批典型案件具有復(fù)制意義

重慶兩江新區(qū)某企業(yè)違法傾倒混凝土泥漿并引發(fā)生態(tài)環(huán)境損害賠償案件是生態(tài)環(huán)境部高度關(guān)注的案件之一。

這起案件損害的環(huán)境要素涉及到14400平方米農(nóng)田表土的流失和板結(jié)、土地裸化，生態(tài)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)和功能發(fā)生重大的變化。經(jīng)評估，這家企業(yè)污染行為造成生態(tài)環(huán)境損害達到948萬元。

2019年7月，賠償權(quán)利人和涉案企業(yè)經(jīng)過磋商，達成了賠償協(xié)議，隨后肇事企業(yè)履行了生態(tài)環(huán)境的修復(fù)責(zé)任，清理了超過40000立方米的污染物，土地超過1.3萬平方米。

“是重慶市人民檢察院發(fā)現(xiàn)了這家企業(yè)違法傾倒造成損害之后，通過發(fā)送檢察建議書的形式，將案件線索告知當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門?！眲e濤透露，接到重慶人民檢察院的建議書后，相關(guān)行政部門依據(jù)各自的職責(zé)依法對企業(yè)進行了全面檢查，對發(fā)現(xiàn)的違法行為按照職責(zé)立案查處。公安機關(guān)立案偵查、依法移送，按照程序追究刑事責(zé)任。生態(tài)環(huán)境部門提起生態(tài)環(huán)境損害賠償，督促開展生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)。

別濤認為，這起案件實現(xiàn)了生態(tài)環(huán)境損害賠償與公益訴訟線索的有效銜接；行政、刑事、民事責(zé)任的同步追究，一張嚴密責(zé)任追究的法網(wǎng)就此鋪開。

2018年6月，上海市奉賢區(qū)四團鎮(zhèn)滬蘆高速西側(cè)斷頭溝和河浜發(fā)現(xiàn)大量偷倒的工業(yè)和建筑垃圾，且垃圾傾倒未采取任何防滲措施。奉賢區(qū)四團鎮(zhèn)綠化和市容管理所對現(xiàn)場垃圾現(xiàn)場初步評估確認，兩個區(qū)域垃圾傾倒總量約1800噸，非法傾倒占地近2000平方米，而且垃圾傾倒過程以及傾倒之后沒有采取任何防滲措施，造成了生態(tài)環(huán)境損害。經(jīng)過鑒定評估，污染物的清除和修復(fù)費用需要400萬元左右。

2018年12月，賠償權(quán)利人指定原奉賢區(qū)環(huán)保局依法向污染者索賠。此后，原奉賢區(qū)環(huán)保局與賠償義務(wù)人共同委托奉賢區(qū)四團鎮(zhèn)人民調(diào)解委員會組織召開磋商會議。在修復(fù)方式上，約定由賠償義務(wù)人自行開展修復(fù)，并實行履約保證金制度，如賠償義務(wù)人未按要求完成修復(fù)，保證金將由屬地政府用于代為組織開展修復(fù)工作。

2019年1月，原奉賢區(qū)環(huán)保局與5名賠償義務(wù)人簽訂了賠償協(xié)議。協(xié)議規(guī)定賠償義務(wù)人在2019年8月30日前完成修復(fù)，并先行支付履約保證金。協(xié)議簽訂以后，賠償義務(wù)人根據(jù)協(xié)議要求委托第三方機構(gòu)對垃圾進行了處置，對生態(tài)環(huán)境進行了修復(fù)，原奉賢區(qū)環(huán)保局會同綠化市容等部門對此進行監(jiān)督。目前，受損地塊清挖和垃圾分類處置等相關(guān)修復(fù)工作已全部完成，并通過評估論證。

據(jù)介紹，這起案件還啟動了刑事責(zé)任追究程序，并在刑事責(zé)任追究中將賠償義務(wù)人落實生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任的情況作為量刑考量要素。

對于這起案件，別濤指出，將生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任的履行作為環(huán)境刑事審判量刑的情節(jié)，實現(xiàn)了生態(tài)環(huán)境賠償責(zé)任與刑事責(zé)任統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。

“造成了損害應(yīng)該承擔(dān)行政責(zé)任，嚴重的觸犯刑法要承擔(dān)刑事責(zé)任?！眲e濤說，承擔(dān)刑事責(zé)任也有很多情節(jié)，如果主動認識錯誤，主動修復(fù)，及時消除危害，減少損害，在刑事責(zé)任的追究過程中可以作為量刑的情節(jié)予以適當(dāng)?shù)膹妮p處罰，這是符合刑事法律政策的。

別濤認為，這起案件表明，從生態(tài)環(huán)境損害賠償推動當(dāng)事人及時主動修復(fù)受損的生態(tài)環(huán)境，在刑事案件的裁判和量刑環(huán)節(jié)是有積極影響的。

據(jù)別濤介紹，這起案件還首次嘗試使用了從業(yè)禁止令，即禁止相關(guān)被告人在緩刑考驗期內(nèi)從事與排污或處置危險廢物有關(guān)的經(jīng)營活動。他認為，從業(yè)禁止令對強化監(jiān)管，防止生態(tài)環(huán)境損害的再次發(fā)生具有重要意義。  

據(jù)介紹，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度實施以來，生態(tài)環(huán)境部曾組織開展“生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商十大典型案例”評選。別濤透露，公眾累計投票數(shù)超過440萬張。

今年4月30日，生態(tài)環(huán)境部公布了十大典型案例評選結(jié)果，山東濟南章丘區(qū)6企業(yè)非法傾倒危險廢物生態(tài)環(huán)境損害賠償案、貴州息烽大鷹田2企業(yè)違法傾倒廢渣生態(tài)環(huán)境損害賠償案、浙江諸暨某企業(yè)大氣環(huán)境污染損害賠償案等10個案件入選。這10個案件涉及非法傾倒、超標(biāo)排放、交通事故與安全事故次生環(huán)境事件等多種情形，覆蓋了大氣、地表水、土壤與地下水等環(huán)境要素。

針對這10個案件，生態(tài)環(huán)境部專門印發(fā)通知，向全國推薦這些成功案例的經(jīng)驗，以加大力度推進生態(tài)環(huán)境損害賠償這項改革措施。

《民法典》為賠償制度開啟新篇章

今年5月28日，十三屆全國人大三次會議審議通過了《民法典》?！斑@是新中國成立以來第一部以‘法典’命名的法律?！眲e濤特別注意到《民法典》中有關(guān)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的規(guī)定。

據(jù)別濤介紹，《民法典》專章規(guī)定生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任，明確國家規(guī)定的機關(guān)和法律允許的組織可以享有生態(tài)環(huán)境損害的索賠權(quán)。根據(jù)這一規(guī)定，有關(guān)行政部門和檢察院、合法NGO組織，可以對因污染環(huán)境、破壞生態(tài)行為所導(dǎo)致的生態(tài)環(huán)境遭受損害的情形提出索賠。

他說，《民法典》將中央確定的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革的實踐成果予以法律化。在侵權(quán)責(zé)任編中，設(shè)專章規(guī)定污染環(huán)境和破壞生態(tài)的侵權(quán)責(zé)任?！拔廴经h(huán)境破壞生態(tài)的受害人可以提出懲罰性的賠償要求，這對遏制惡意破壞行為是有積極作用的?！眲e濤指出：“侵權(quán)責(zé)任編還對生態(tài)環(huán)境賠償?shù)男问胶头秶龀隽信e規(guī)定，從實體法層面確定了生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)姆芍贫?。這是立法的一大創(chuàng)新?！?/p>

據(jù)別濤介紹，《民法典》第1234條、1235條是關(guān)于生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)囊?guī)定。他說，這幾條對生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)姆秶o予明確，范圍包括，生態(tài)環(huán)境受到損害至修復(fù)完成期間服務(wù)功能喪失導(dǎo)致的損失，生態(tài)環(huán)境功能永久性損害造成的損失，生態(tài)環(huán)境損害調(diào)查、鑒定評估等費用，清除污染、修復(fù)生態(tài)環(huán)境費用，防止損害發(fā)生和擴大所支出的合理費用等。

別濤透露，生態(tài)環(huán)境部也在積極推動將生態(tài)環(huán)境損害賠償制度納入相關(guān)專項法律。他說，目前，《土壤污染防治法》、《森林法》、《固體廢物污染環(huán)境防治法》等法律里面已經(jīng)有生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)囊?guī)定。

“實施生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，客觀效果就是，企業(yè)因為環(huán)境違法造成環(huán)境污染或者生態(tài)損害，受到行政處罰乃至刑事制裁之后，仍然需要承擔(dān)民事責(zé)任。這種責(zé)任既可能是修復(fù)受損的生態(tài)環(huán)境，也可能是支付賠償金額。”別濤告訴《法制日報》記者，這種責(zé)任正是以往環(huán)境違法者大多未能承擔(dān)的責(zé)任。

他表示，通過引入生態(tài)環(huán)境損害賠償規(guī)則，可以促使環(huán)境違法者承擔(dān)環(huán)境損害的全部成本，支付生態(tài)修復(fù)的全部費用。這有利于避免少數(shù)企業(yè)通過非法排放、傾倒而減少治污成本的情況出現(xiàn)，從而促進企業(yè)之間的公平競爭。

但是，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度在實施過程中也遇到了一些問題，其中包括各地改革進展不平衡的問題。據(jù)生態(tài)環(huán)境部介紹，目前，辦案數(shù)超過20件的有13個省份，占所有案件81.6%，其余省份辦案數(shù)較少，還有部分市地級權(quán)利人仍未實際辦理案件。

生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估技術(shù)方法體系尚不完善?！半m然基本覆蓋環(huán)境要素，但還缺乏專門針對森林等生態(tài)系統(tǒng)的技術(shù)方法。”別濤說，各地生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估從業(yè)機構(gòu)專業(yè)水平參差不齊，地域分布也不平衡。

此外，還有人員配置和能力不足的問題。據(jù)介紹，目前，大多數(shù)地方未按《改革方案》要求配備專門人員。

更需要指出的是，《民法典》從實體法的角度，規(guī)定了生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，但從程序法的角度，除《固體廢物污染環(huán)境防治法》首次規(guī)定生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商之外，其他關(guān)鍵環(huán)節(jié)，如生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估、調(diào)查、組織修復(fù)、修復(fù)資金管理、修復(fù)效果評估、與環(huán)境公益訴訟的銜接等方面，尚沒有法律明確規(guī)定。

盡管面臨這些問題，但在生態(tài)環(huán)境部看來，隨著生態(tài)環(huán)境損害賠償制度寫入《民法典》，就標(biāo)志著這項制度的實施已經(jīng)進入了一個新階段。這項制度在遏制違法排污、改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量等所起到的作用也更加值得期待。