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80余條涉及行政登記的條款,21條涉及征收征用類(lèi)的條款,9條涉及公民個(gè)人信息保護(hù)的條款,60余條涉及行政履職、服務(wù)型行政的條款……民法典在給公民民事合法權(quán)益帶來(lái)新的更全面保護(hù)的同時(shí),也在推動(dòng)相關(guān)行政機(jī)關(guān)不斷提升依法行政能力,這些無(wú)疑也給新時(shí)代行政檢察工作提出了更多新挑戰(zhàn)、新要求。

“檢察機(jī)關(guān)要從推進(jìn)依法行政的高度,以民法典為參照,進(jìn)一步加強(qiáng)行政檢察工作?！弊罡呷嗣駲z察院黨組從推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的政治站位對(duì)行政檢察工作提出了明確要求,落實(shí)這個(gè)要求的一項(xiàng)最重要工作就是學(xué)習(xí)貫徹好民法典。

民法典中至少有200余條內(nèi)容與行政檢察監(jiān)督相關(guān)

行政檢察與民法典到底有什么聯(lián)系?

“民法典是民事領(lǐng)域的基礎(chǔ)性、綜合性法律,它既明確了民事主體的權(quán)利義務(wù),也為公權(quán)力的行使劃定了邊界?！闭憬『贾菔袡z察院第六檢察部主任周姝認(rèn)為,民法典是行政檢察工作新的基本遵循和參照,行政檢察也要以保證民法典有效實(shí)施為抓手,進(jìn)一步推進(jìn)依法行政。“長(zhǎng)期以來(lái),行政檢察工作強(qiáng)調(diào)的是規(guī)范公權(quán)力,通過(guò)行政訴訟監(jiān)督促進(jìn)依法行政,間接地保障和實(shí)現(xiàn)公民私權(quán)利。而進(jìn)入民法典時(shí)代,民法典以民為本的基本立場(chǎng)決定了行政檢察應(yīng)當(dāng)更加強(qiáng)調(diào)落實(shí)各種公民權(quán)利的保護(hù),堅(jiān)持把民法典的各項(xiàng)規(guī)定貫穿落實(shí)到行政檢察工作中,而不應(yīng)當(dāng)僅僅關(guān)注公權(quán)力的運(yùn)行規(guī)則?！敝苕f(shuō)。

周姝告訴記者,民法典新設(shè)了相當(dāng)多的行政職責(zé)規(guī)范,比如針對(duì)高空拋物行為,新增公安機(jī)關(guān)的調(diào)查職責(zé);個(gè)人信息保護(hù),也規(guī)定了行政機(jī)關(guān)的行政職責(zé)與義務(wù)?！懊穹ǖ溥@些新的內(nèi)容,不僅是行政決策、行政管理、行政監(jiān)督的重要標(biāo)尺,也必然成為行政檢察的依據(jù)和參照?！?/p>

最高檢第七檢察廳廳長(zhǎng)張相軍接受采訪

最高檢第七檢察廳廳長(zhǎng)張相軍則進(jìn)一步分析了行政檢察與民法典的“親密”關(guān)系。張相軍說(shuō),民法典對(duì)現(xiàn)行分散的單行民事立法進(jìn)行了編訂纂修,也對(duì)原有的法律規(guī)范進(jìn)行了重要修改補(bǔ)充,不僅加強(qiáng)了對(duì)民事權(quán)利和民事活動(dòng)體系的規(guī)定,也確立了其與行政法、社會(huì)法等部門(mén)法的協(xié)同關(guān)系。

“據(jù)不完全統(tǒng)計(jì),民法典中至少有200余條內(nèi)容與行政檢察監(jiān)督密切相關(guān),尤其是涉及行政登記、征收征用、個(gè)人信息保護(hù)、合同、履行法定職責(zé)等法律規(guī)范。”張相軍表示,行政檢察既負(fù)有監(jiān)督法院行政審判和執(zhí)行的重要職責(zé),也負(fù)有促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政的重要職責(zé)。民法典對(duì)于檢察機(jī)關(guān)更好做實(shí)、做強(qiáng)行政檢察,實(shí)現(xiàn)“一手托兩家”的使命,具有重大長(zhǎng)遠(yuǎn)的意義。

根據(jù)民法典對(duì)行政機(jī)關(guān)職能新要求適時(shí)調(diào)整監(jiān)督重點(diǎn)

民法典將給行政檢察工作帶來(lái)哪些新變化?

中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師,全國(guó)人大常委會(huì)法工委民法典編纂工作專(zhuān)班成員朱虎認(rèn)為,民法典給行政檢察工作帶來(lái)的新變化首先表現(xiàn)在監(jiān)督范圍上。

“民法典明確和保障了人民所享有的各項(xiàng)合法權(quán)益,為行政權(quán)力的行使劃定了界限。行政檢察監(jiān)督也應(yīng)當(dāng)以民法典為標(biāo)尺,在行政檢察監(jiān)督案件的范圍內(nèi),對(duì)減損民事主體合法權(quán)益或增加其義務(wù)的各項(xiàng)行政活動(dòng)予以監(jiān)督糾正?！敝旎⒄f(shuō)。

對(duì)此,重慶市檢察院檢察六部副主任石娟表示贊同。石娟說(shuō):“民法典遵循私法自治原則,在民事領(lǐng)域形成了‘法無(wú)禁止即自由’的負(fù)面清單管理模式。檢察機(jī)關(guān)在開(kāi)展行政檢察監(jiān)督時(shí),應(yīng)當(dāng)著重監(jiān)督糾正行政機(jī)關(guān)違背物權(quán)、人格權(quán)、親權(quán)等方面民事法律作出的減損行政相對(duì)人合法權(quán)益或增加其義務(wù)的決定。例如對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和建設(shè)用地使用權(quán)等物權(quán)的保護(hù),限制了行政主體隨意征收征用,檢察機(jī)關(guān)就應(yīng)當(dāng)加大對(duì)土地、房屋征收補(bǔ)償領(lǐng)域的監(jiān)督力度?！?/p>

張相軍也表示,根據(jù)民法典對(duì)有關(guān)行政機(jī)關(guān)職能的新要求,行政檢察工作的重點(diǎn)和內(nèi)容也要進(jìn)行相應(yīng)的補(bǔ)充和完善?！袄?民法典第66條規(guī)定,登記機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法及時(shí)公示法人登記的有關(guān)信息。這就是規(guī)定了登記機(jī)關(guān)的公示登記責(zé)任。再比如,民法典第238條規(guī)定的物權(quán)損害賠償請(qǐng)求權(quán)、第243條規(guī)定的征收補(bǔ)償、第267條規(guī)定的私人合法財(cái)產(chǎn)的保護(hù)、第338條規(guī)定的承包地征收補(bǔ)償?shù)?都進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了行政機(jī)關(guān)在作出涉及該類(lèi)公民權(quán)益的征收、征用等行為時(shí)應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行,遵守法律的規(guī)定?！睆埾嘬娬f(shuō),類(lèi)似這些對(duì)行政機(jī)關(guān)提出的新要求都將成為行政檢察下一步的監(jiān)督重點(diǎn)。

相當(dāng)部分行政爭(zhēng)議因民事法律關(guān)系引發(fā),消解民事?tīng)?zhēng)議甚為關(guān)鍵

5月29日,習(xí)近平總書(shū)記在主持中央政治局集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào):“各級(jí)政府要以保證民法典有效實(shí)施為重要抓手推進(jìn)法治政府建設(shè),把民法典作為行政決策、行政管理、行政監(jiān)督的重要標(biāo)尺?！?/p>

檢察機(jī)關(guān)如何以學(xué)習(xí)貫徹民法典為契機(jī),自覺(jué)投身法治政府建設(shè),通過(guò)推進(jìn)行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解,實(shí)現(xiàn)定分止?fàn)?

對(duì)于這個(gè)問(wèn)題,北京市檢察院第三分院第六檢察部主任楊秋梅有著自己的深刻理解。

楊秋梅說(shuō):“習(xí)近平總書(shū)記的這句話其實(shí)已經(jīng)點(diǎn)出了民法典對(duì)法治政府建設(shè)的深刻影響?！彼J(rèn)為,民法典很多規(guī)定都與行政機(jī)關(guān)密切相關(guān)。檢察機(jī)關(guān)在開(kāi)展行政檢察監(jiān)督時(shí)要將民法典作為監(jiān)督的標(biāo)尺,對(duì)政府機(jī)關(guān)是否存在侵犯人民群眾民事權(quán)利的情形開(kāi)展監(jiān)督,以此更好促進(jìn)法治政府建設(shè)。

楊秋梅也表示,在開(kāi)展監(jiān)督的同時(shí)推進(jìn)行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解,對(duì)于提高國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化,有效促進(jìn)法治政府建設(shè),具有十分重要的意義。

“檢察機(jī)關(guān)辦理的行政訴訟監(jiān)督案件中,不少當(dāng)事人的真實(shí)訴求是保護(hù)自身民事權(quán)益。如當(dāng)事人要求法院撤銷(xiāo)不動(dòng)產(chǎn)變更登記,其真實(shí)意圖可能是希望認(rèn)定房屋買(mǎi)賣(mài)合同無(wú)效。對(duì)于此類(lèi)案件,行政檢察部門(mén)的檢察官就要準(zhǔn)確運(yùn)用民法典,告知當(dāng)時(shí)人通過(guò)正確的司法手段維護(hù)自身權(quán)益,或引導(dǎo)達(dá)成和解協(xié)議以減少訴累?！睏钋锩氛f(shuō)。

張相軍也向記者舉了一個(gè)例子:甲將自己的房屋出租給乙后到外地長(zhǎng)住。一年后政府決定征收該區(qū)域所有房屋,乙冒充房屋所有權(quán)人出面與房屋征收部門(mén)協(xié)商補(bǔ)償數(shù)額,后協(xié)商不成,房屋征收部門(mén)作出補(bǔ)償決定,乙同意并領(lǐng)取了補(bǔ)償款。甲知情后,認(rèn)為房屋補(bǔ)償對(duì)象錯(cuò)誤并且補(bǔ)償過(guò)低,就補(bǔ)償決定向法院提起行政訴訟,并同時(shí)對(duì)乙提起民事訴訟,要求返還冒領(lǐng)的補(bǔ)償款。此時(shí),當(dāng)事人申請(qǐng)一并解決行政爭(zhēng)議和民事?tīng)?zhēng)議的,法院可以一并審理。

張相軍說(shuō),這類(lèi)案件在化解行政爭(zhēng)議時(shí),既要審查行政裁決是否合法,又要依據(jù)民法典審查裁決內(nèi)容是否適當(dāng)。要把重點(diǎn)放在民事?tīng)?zhēng)議的化解上。妥善處理化解民事?tīng)?zhēng)議后,行政爭(zhēng)議化解自會(huì)水到渠成,反之,行政爭(zhēng)議的化解將成為無(wú)源之水、無(wú)本之木。

張相軍告訴記者,實(shí)踐中,有相當(dāng)部分的行政爭(zhēng)議是因處理民事法律關(guān)系而引發(fā)的,相關(guān)民事?tīng)?zhēng)議的消解對(duì)于行政爭(zhēng)議的最終解決甚為關(guān)鍵。“實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議是行政訴訟監(jiān)督案件的核心任務(wù),是保護(hù)權(quán)利和監(jiān)督權(quán)力兩個(gè)目標(biāo)的結(jié)合點(diǎn)和落腳點(diǎn)。檢察機(jī)關(guān)要正確處理行政爭(zhēng)議與民事?tīng)?zhēng)議交叉案件,綜合運(yùn)用民法典的有關(guān)規(guī)定和民法基本原理,妥善做好行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解工作?！睆埾嘬娬f(shuō)。

貫徹民法典要在學(xué)、用、講上多下功夫

民法典的頒布實(shí)施,對(duì)做實(shí)新時(shí)代行政檢察工作提出了新的更高要求,廣大行政檢察人員應(yīng)該如何適應(yīng)這一變化?

張相軍認(rèn)為,除了要在思想上認(rèn)識(shí)民法典的重要意義,更要在學(xué)、用、講上多下功夫。

“學(xué)習(xí)貫徹民法典對(duì)全面提升行政檢察工作品質(zhì)提供了難得契機(jī)。各級(jí)檢察機(jī)關(guān)行政檢察部門(mén)和廣大行政檢察人員要堅(jiān)持以人民為中心的司法理念,努力做學(xué)習(xí)、遵守、維護(hù)民法典的表率,提高運(yùn)用民法典和其他法律法規(guī)維護(hù)人民權(quán)益、化解矛盾糾紛、促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定的能力和水平,為推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè),推進(jìn)國(guó)家治理能力和治理體系現(xiàn)代化貢獻(xiàn)行政檢察力量?！睆埾嘬娬f(shuō)。

朱虎認(rèn)為,民法典頒布實(shí)施后,會(huì)給行政檢察工作帶來(lái)三大挑戰(zhàn)。“其一是行政檢察與民事檢察、刑事檢察、公益訴訟檢察的協(xié)同;其二是相關(guān)司法解釋的‘立改廢釋’;其三是強(qiáng)化監(jiān)督舉措的研究?！?/p>

如何應(yīng)對(duì)這些挑戰(zhàn)?朱虎給出了自己的建議:“首先,要學(xué)好民法典,不僅要學(xué)與檢察職責(zé)相關(guān)的條文,還要學(xué)習(xí)民法典各項(xiàng)基本原則和整體體系。其次,要用好民法典,提高檢察機(jī)關(guān)的辦案質(zhì)量和司法公信力,注意總結(jié)典型案例,實(shí)現(xiàn)民法典頒布實(shí)施后法律適用的引領(lǐng)性作用。最后,要宣傳好民法典,不僅要宣傳好民法典的各項(xiàng)新規(guī)則,更要宣傳好民法典中的人民中心、人民至上、平等保護(hù)、治理體系和治理能力現(xiàn)代化等基礎(chǔ)立法思想。”

采訪中,周姝告訴記者,目前杭州市兩級(jí)檢察院行政檢察部門(mén)已經(jīng)組織了多場(chǎng)民法典專(zhuān)題學(xué)習(xí),還安排專(zhuān)人對(duì)民法典中與行政法直接有關(guān)的條款進(jìn)行研究梳理,著重研究如何做好民法典與行政法律法規(guī)的銜接。“現(xiàn)階段,最重要的還是要是把民法典的精神內(nèi)涵落實(shí)到行政檢察工作中。比如,要加大力度辦理涉及污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)、農(nóng)民工權(quán)益保障、工傷認(rèn)定、拆遷安置、行民交叉等領(lǐng)域的行政檢察案件,更加積極主動(dòng)開(kāi)展行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解工作?！敝苕f(shuō)。