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圖為2021年9月26日，紅興隆檢察院公益訴訟部門(mén)干警實(shí)地查看轄區(qū)內(nèi)某煤礦塌陷地集成復(fù)墾區(qū)施工現(xiàn)場(chǎng)。 趙志超 攝

□ 奮進(jìn)新征程 建功新時(shí)代　　

□ 本報(bào)記者 崔東凱 張沖

在北緯44度的東北平原上，有一片被稱(chēng)為“黑土地”的神奇沃土，性狀好，肥力高，平均厚度僅有30公分，每1公分的形成都需要200至400年。黑龍江是農(nóng)業(yè)大省，更是黑土地大省，黑土地面積占全國(guó)總面積的45.7％，其中典型黑土耕地面積占東北典型黑土耕地總面積的56.1％。全省糧食總產(chǎn)量占全國(guó)的1/9，承擔(dān)著保障國(guó)家糧食安全的重大政治責(zé)任。

為切實(shí)加強(qiáng)黑土地保護(hù)利用，維護(hù)國(guó)家資源安全、生態(tài)安全、糧食安全，2021年12月23日，黑龍江省十三屆人大常委會(huì)第二十九次會(huì)議審議通過(guò)《黑龍江省黑土地保護(hù)利用條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》），于2022年3月1日起施行。

加快黑土地保護(hù)立法步伐

哈爾濱五常市被稱(chēng)為“中國(guó)優(yōu)質(zhì)稻米之鄉(xiāng)”，憑借肥沃土地，生產(chǎn)出的“五常大米”聞名遐邇。然而，它的價(jià)值也讓很多人動(dòng)了“歪腦筋”。2021年3月，在該市沙河子鎮(zhèn)一些不法分子打起了盜賣(mài)黑土的主意，損害當(dāng)?shù)剞r(nóng)田生態(tài)系統(tǒng)及耕地種植條件。

發(fā)現(xiàn)這一線(xiàn)索后，哈爾濱市檢察院立刻指派刑事檢察辦案人員趕赴一線(xiàn)指導(dǎo)辦案。經(jīng)過(guò)對(duì)土壤快速檢測(cè)分析，被盜挖的物質(zhì)為泥炭土，是珍貴的礦產(chǎn)資源，也是五常大米生產(chǎn)的營(yíng)養(yǎng)保障。為了保護(hù)黑土資源和“地方品牌”的營(yíng)商基礎(chǔ)，哈爾濱市檢察院檢察長(zhǎng)王金力多次就案件辦理、泥炭土資源保護(hù)提出重要指導(dǎo)意見(jiàn)。

該案經(jīng)媒體報(bào)道后，也引起了黑龍江省委、省政府的高度重視。

黑龍江省人大法制委主任委員、常委會(huì)法工委主任時(shí)鵬遠(yuǎn)告訴記者，2021年5月23日，黑龍江省委副書(shū)記、省長(zhǎng)胡昌升主持召開(kāi)專(zhuān)題會(huì)議，組成立法工作專(zhuān)班，就黑土地保護(hù)利用立法工作進(jìn)行研究，以“決定+條例”的方式加快立法步伐。經(jīng)省委同意，將《黑龍江省黑土地保護(hù)利用條例》增列為省人大常委會(huì)2021年度立法工作計(jì)劃中的年內(nèi)審議立法項(xiàng)目。

為確保立法質(zhì)量和效率，黑龍江省人大農(nóng)林委、常委會(huì)法工委提前介入，與省司法廳、省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳、省自然資源廳等部門(mén)協(xié)同推進(jìn)法規(guī)起草工作，向省直有關(guān)部門(mén)和十三個(gè)市（地）人大常委會(huì)（工委）征求意見(jiàn)。通過(guò)省人大常委會(huì)網(wǎng)站向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)，組織召開(kāi)立法座談會(huì)、專(zhuān)家論證會(huì)，認(rèn)真聽(tīng)取各方面意見(jiàn)建議。省政府召開(kāi)立法專(zhuān)題會(huì)議、省政府常務(wù)會(huì)議，研究部署并討論通過(guò)《條例》（草案）。省人大常委會(huì)多次召開(kāi)黑土地保護(hù)利用立法專(zhuān)題會(huì)議，研究、聽(tīng)取立法工作情況匯報(bào)，提出立法修改意見(jiàn)。

“《條例》堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，對(duì)全省黑土地的范圍作出明確清晰的內(nèi)涵定義，并與耕地保護(hù)條例有機(jī)銜接起來(lái)，體現(xiàn)了系統(tǒng)觀(guān)念，為今后依法加強(qiáng)黑土地保護(hù)利用指明了方向，提供了法治保障。”時(shí)鵬遠(yuǎn)說(shuō)。

辦理全國(guó)首例“輪作休耕”案

近年來(lái)，由于長(zhǎng)期過(guò)度開(kāi)墾，種養(yǎng)失衡，造成黑龍江省三江、松嫩平原中東部玉米連作土壤養(yǎng)分偏耗大，土壤有機(jī)質(zhì)普遍下降，耕作層不優(yōu)，犁底層變厚；大小興安嶺和東部淺山區(qū)土壤貧瘠，水土流失嚴(yán)重；松嫩平原西部風(fēng)蝕嚴(yán)重、干旱，土壤沙化、肥力低；三江、松嫩平原中南部土壤酸化加劇，養(yǎng)分低，井灌區(qū)地下水位下降等問(wèn)題。另一方面，黑土地保護(hù)工作也面臨數(shù)量、質(zhì)量和生態(tài)安全的多重挑戰(zhàn)，黑土地利用過(guò)程中由于重用輕養(yǎng)的問(wèn)題比較突出，造成黑土地“變少、變薄、變硬”。與此同時(shí)，在保護(hù)工作中還存在對(duì)違法行為發(fā)現(xiàn)、處理不及時(shí)，群眾對(duì)黑土地保護(hù)意識(shí)還有待提高等方面的實(shí)際問(wèn)題。

時(shí)鵬遠(yuǎn)在接受《法治日?qǐng)?bào)》記者采訪(fǎng)時(shí)說(shuō)，黑土地形成需要日積月累，黑土地保護(hù)與利用也非朝夕之功，必須妥善處理好黑土地保護(hù)與利用的關(guān)系，堅(jiān)持在保護(hù)中利用、在利用中更好地保護(hù)。

2021年5月，紅興隆人民檢察院在開(kāi)展黑土地公益保護(hù)法律監(jiān)督專(zhuān)項(xiàng)工作中，利用衛(wèi)星遙感技術(shù)排查發(fā)現(xiàn)轄區(qū)一處本該輪作休耕提升肥力的黑土地上種滿(mǎn)了農(nóng)作物。

同年6月21日，在聽(tīng)取紅興隆人民檢察院匯報(bào)后，黑龍江省檢察院農(nóng)墾分院（簡(jiǎn)稱(chēng)農(nóng)墾分院）將此案提級(jí)辦理，充分發(fā)揮兩級(jí)院一體化辦案優(yōu)勢(shì)，抽調(diào)骨干力量組成工作專(zhuān)班調(diào)查取證。查明2018年某農(nóng)場(chǎng)居民張某志600畝耕地未按政策休耕，卻領(lǐng)取了國(guó)家休耕補(bǔ)貼資金的事實(shí)。根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》《農(nóng)業(yè)部 財(cái)政部關(guān)于做好2018年耕地輪作休耕制度試點(diǎn)工作通知》等規(guī)定，各級(jí)政府引導(dǎo)因地制宜輪作休耕，改良土壤，提高地力，防止土地荒漠化、水土流失和土壤污染。當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)農(nóng)村局作為縣域輪作休耕的監(jiān)督管理行政機(jī)關(guān)，對(duì)該農(nóng)場(chǎng)違規(guī)向張某志輪作休耕專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)貼資金30萬(wàn)元的行為，未依法監(jiān)管也未進(jìn)行相關(guān)行政處罰，存在怠于履職的情形，造成國(guó)有財(cái)產(chǎn)流失，損害了國(guó)家利益。

2021年6月24日，農(nóng)墾分院邀請(qǐng)黑龍江省人大代表、人民監(jiān)督員和法學(xué)專(zhuān)家對(duì)案件焦點(diǎn)問(wèn)題舉行公開(kāi)聽(tīng)證，主動(dòng)接受社會(huì)監(jiān)督。聽(tīng)證會(huì)后，檢察機(jī)關(guān)與當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)農(nóng)村局等相關(guān)單位召開(kāi)行政公益訴訟訴前圓桌磋商會(huì)，并達(dá)成共識(shí)，簽署了會(huì)議紀(jì)要。涉事單位迅速研究制定整改措施，30萬(wàn)元休耕補(bǔ)貼資金被及時(shí)追回。

據(jù)農(nóng)墾分院第六檢察部副主任許久磊介紹，該案為全國(guó)首例輪作休耕公益訴訟案件，為此農(nóng)墾分院向立法起草專(zhuān)班提出構(gòu)建黑土耕地輪作休耕法律制度，并且將黑土地保護(hù)利用檢察公益訴訟明確寫(xiě)入《條例》的立法建議，被采納吸收。

許久磊說(shuō)，本起案件的案值雖然不大，但檢察機(jī)關(guān)在辦理過(guò)程中受到了很多啟示，總結(jié)了不少經(jīng)驗(yàn)，特別是與省農(nóng)科院遙感所簽訂合作框架協(xié)議，將在辦理涉及黑土地保護(hù)等案件中長(zhǎng)期提供衛(wèi)星遙感信息技術(shù)支持。

黑土地保護(hù)邁入法治軌道

黑土地的依法保護(hù)，是一項(xiàng)功在當(dāng)代、利在千秋的大事。從黑土地保護(hù)利用實(shí)踐看，為解決好黑土地保護(hù)利用工作中的“單打獨(dú)斗”和“各自為戰(zhàn)”情況，必須建立和強(qiáng)化黑土地長(zhǎng)效保護(hù)機(jī)制，構(gòu)建嚴(yán)格規(guī)范的責(zé)任體系，用剛性的制度約束，扎實(shí)做好黑土地保護(hù)利用工作。

黑龍江早在2016年就制定了《黑龍江省耕地保護(hù)條例》，對(duì)黑土耕地起到了一定保護(hù)作用，但黑土地除耕地外還廣泛分布在林地、草原、濕地、河湖泊等范圍內(nèi)。相關(guān)規(guī)定分散在不同層級(jí)、不同領(lǐng)域的法律法規(guī)當(dāng)中，且沒(méi)有直接的有關(guān)黑土地的上位法，在一定程度上還存在職能交叉、法律責(zé)任不明確等問(wèn)題。

2021年5月，佳木斯市湯原縣檢察院在開(kāi)展“黑土地保護(hù)”專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)中，向社區(qū)、村屯網(wǎng)格員廣泛征集案件線(xiàn)索。該院檢察長(zhǎng)陳旭告訴記者，專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)中共有72名網(wǎng)格員向檢察網(wǎng)格聯(lián)絡(luò)員反映農(nóng)藥包裝廢棄物造成的環(huán)境危害等農(nóng)村面源污染線(xiàn)索23條，盜采盜伐林木損害生態(tài)環(huán)境線(xiàn)索3條。經(jīng)核查后，共督促整治侵占集體土地違章建筑1474平方米，恢復(fù)被毀耕地、林地、草原、濕地等合計(jì)45畝，督促整改畜禽養(yǎng)殖戶(hù)污染問(wèn)題65家，規(guī)范農(nóng)藥經(jīng)銷(xiāo)商違規(guī)行為165家，推動(dòng)農(nóng)業(yè)面源污染綜合防治。

黑土地形成需要日積月累，黑土地保護(hù)與利用也非朝夕之功。必須妥善處理好黑土地保護(hù)與利用的關(guān)系，堅(jiān)持在保護(hù)中利用、在利用中更好地保護(hù)。時(shí)鵬遠(yuǎn)在接受采訪(fǎng)時(shí)告訴記者，《條例》明確規(guī)定，縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)建立黑土地保護(hù)利用工作聯(lián)席會(huì)議制度，自然資源主管部門(mén)作為牽頭部門(mén)，會(huì)同農(nóng)業(yè)農(nóng)村等有關(guān)部門(mén)通過(guò)聯(lián)席會(huì)議協(xié)調(diào)解決工作中的重大問(wèn)題；實(shí)施田長(zhǎng)制、林長(zhǎng)制和河湖長(zhǎng)制時(shí)，應(yīng)當(dāng)明確和落實(shí)黑土地保護(hù)責(zé)任，實(shí)施田長(zhǎng)制應(yīng)當(dāng)按照行政區(qū)劃和屬地管理的原則，設(shè)置省、市、縣、鄉(xiāng)、村和網(wǎng)格、戶(hù)七級(jí)田長(zhǎng)；農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，采取提升耕地質(zhì)量和改善農(nóng)田生態(tài)環(huán)境的養(yǎng)護(hù)措施，依法保護(hù)和合理利用耕地。

《條例》規(guī)定，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府、街道辦事處應(yīng)當(dāng)對(duì)黑土地保護(hù)利用情況進(jìn)行日常監(jiān)督管理，協(xié)助組織實(shí)施黑土地保護(hù)工作；村民委員會(huì)、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)對(duì)黑土地保護(hù)利用情況實(shí)施巡查，配合有關(guān)部門(mén)和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府、街道辦事處做好黑土地保護(hù)利用工作。

黑土地保護(hù)利用是一項(xiàng)長(zhǎng)期而艱巨的任務(wù)。記者注意到，《條例》進(jìn)一步夯實(shí)了主體責(zé)任，增強(qiáng)黑土地保護(hù)的積極性和主動(dòng)性，把保護(hù)責(zé)任與獎(jiǎng)懲激勵(lì)機(jī)制相掛鉤，明確規(guī)定縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)建立黑土地保護(hù)激勵(lì)機(jī)制，通過(guò)實(shí)施項(xiàng)目、保護(hù)試點(diǎn)和發(fā)放補(bǔ)貼資金等扶持政策，提高黑土地所有權(quán)人、承包權(quán)人、經(jīng)營(yíng)權(quán)人和有關(guān)管理單位保護(hù)黑土地的積極性。未盡到黑土地保護(hù)責(zé)任的，可以不予發(fā)放相關(guān)補(bǔ)貼資金；對(duì)于未盡到耕地保護(hù)責(zé)任的，可以將相關(guān)補(bǔ)貼資金交由有關(guān)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織用于耕地保護(hù)支出，國(guó)家另有規(guī)定的除外。同時(shí)，為調(diào)動(dòng)組織和個(gè)人保護(hù)黑土地的積極性，強(qiáng)化黑土地保護(hù)力度，《條例》進(jìn)一步明確，縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)對(duì)在黑土地保護(hù)工作中作出顯著成績(jī)的組織和個(gè)人，按照國(guó)家、省有關(guān)規(guī)定給予表彰和獎(jiǎng)勵(lì)。

今年3月1日起正式施行的《條例》共8章68條，分為總則、保護(hù)利用規(guī)劃、保護(hù)與修復(fù)、建設(shè)與利用、監(jiān)測(cè)與評(píng)價(jià)、監(jiān)督管理、法律責(zé)任、附則，突出針對(duì)性和權(quán)威性，標(biāo)志著黑龍江省黑土地保護(hù)利用工作邁入法治化、規(guī)范化軌道。